III SA/Łd 221/19

Dnia 22 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Poddębicach na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 29 marca 2018 r. nr LV/357/18 w przedmiocie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat w prowadzonych przez Gminę Poddębice przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych 1) stwierdza nieważność § 2 ust 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie "każdą rozpoczętą"; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżoną uchwałą z 29 marca 2019 r. Nr LV/357/18 Rada Miejska w Poddębicach określiła wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat w prowadzonych przez Gminę Poddębice przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.1875, poz. 2232, z 2018 r. poz. 130), art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, poz. 949, poz. 2203) oraz art. 52 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203). W § 1 uchwały postanowiono, że publiczne przedszkole oraz oddziały przedszkolne w publicznych szkołach podstawowych prowadzone przez Gminę Poddębice zapewniają uczniom objętym wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie. Z kolei w § 2 ust. 1 uchwały ustalono opłatę w wysokości 1 złotych za każdą rozpoczętą godzinę korzystania z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, wykraczającą poza czas ustalony w § 1. Ponadto w § 2 ust. 2 uchwały określono, iż w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z danej rodziny, wówczas na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) opłata, o której mowa w ust. 1, ulega obniżeniu o 50% za każde kolejne dziecko z tej rodziny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Poddębicach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 52 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez wprowadzenie opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów w wysokości 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę korzystania z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy zauważył, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wskazując przy tym, że była adresowana do wszystkich opiekunów dzieci korzystających lub zamierzających korzystać z opieki w przedszkolu w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, a opłaty miały cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej i były pobierane w związku z wystąpieniem okoliczności wskazanych w ustawie, na podstawie których rada miejska podjęła przedmiotową uchwałę. Zdaniem Prokuratora Rejonowego zapis uchwały nakładający na opiekunów uczniów korzystających z wychowania przedszkolnego w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie obowiązek wnoszenia opłaty za każdą rozpoczętą kolejną godzinę korzystania przez dziecko z opieki przedszkoli jest niezgodny z art. 52 ust. 3 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych, w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że ustalona przez radę gminy opłata za korzystanie z wychowania przedszkolnego powyżej 5 godzin dziennie nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć. W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że opłata może być naliczana tylko za każdą pełną godzinę, a nie za godzinę rozpoczętą jak to wynika z postanowień zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wnoszący skargę podniósł, że art. 52 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie upoważnia rady miejskiej do ustalania sposobu naliczania wysokości miesięcznej opłaty, a jedynie do ustalania wysokości opłat. W ocenie skarżącego wszelkie zasady odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu powinny zostać uregulowane w statucie przedszkola. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Poddębicach reprezentowana przez Burmistrza Poddębic wniosła o umorzenie postępowania oraz o nieobciążanie jej kosztami postępowania sądowego. Organ podkreślił, że w trybie autokontroli uwzględnił w całości skargę Prokuratora Rejonowego w Poddębicach, podejmując uchwałę z 27 lutego 2019 r. Nr VII/39/2019 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat w prowadzonych przez Gminę Poddębice przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych. Powyższe - w ocenie organu - sprawia, że postępowanie stało bezprzedmiotowe i uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.(por. Wyrok WSA w Olsztynie z 17 lipca 2018 r. sygn.. akt OO SA/Ol 385/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 712/18, wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1873/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl. – dalej CBOSA) W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wydana bowiem została na podstawie art. 40 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym i zawiera normy prawne adresowane do każdej osoby objętej hipotezą stanowionych norm prawnych tj. do nieokreślonej grupy rodziców i opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym w prowadzonych przez Gminę Poddębice przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie, a zatem uchwała ta ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Skoro zatem sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego to po pierwsze, brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Po drugie, nie ma także znaczenia powoływana przez gminę okoliczność zmiany § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały przez uchwałę z 27 lutego 2019 r. Nr VII/39/2019 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat w prowadzonych przez Gminę Poddębice przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych. Sporna uchwała wywołała bowiem określone w jej § 2 ust. 1 skutki prawne w czasie jej obowiązywania i na jej podstawie pobierane były opłaty za pobyt dzieci w placówkach prowadzonych przez gminę, a w konsekwencji mogą być np. egzekwowane opłaty zaległe. Stwierdzenie nieważności niezgodnych z prawem zapisów uchwały wywiera skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że są one traktowane jako nieważne od samego początku. W tym zakresie, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, uchylenie wadliwych zapisów zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. Przechodząc do powodów stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie: "każdą rozpoczętą" na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy przy tym zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Tymczasem, w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska dopuściła się nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego, tj. art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, stanowiącego podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepis art. 52 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych określa maksymalną wysokość opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę, a określonych w art. 52 ust. 1 tej ustawy, formach wychowania przedszkolnego i przedziale czasowym. W świetle tego przepisu, wysokość tej opłaty "nie może być wyższa niż 1 zł. za godzinę zajęć". Literalne brzmienie omawianej normy prawnej nie pozostawia wątpliwości, że opłata ta powinna być naliczana za każdą pełną godzinę zajęć, a nie jak przyjęto w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały – za godzinę rozpoczętą. Tym samym, stwierdzić należy, iż określenie, zawarte w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały: "każdą rozpoczętą" w odniesieniu do godzin korzystania z wychowania przedszkolnego wykraczających poza czas ustalony w § 1 stoi w sprzeczności z powołanym art. 52 ust.3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a tym samym rażąco narusza prawo. Z tego też powodu zaskarżona uchwała w tej części nie mogła ostać się w obiegu prawnym. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę uprawniony jest do stwierdzenia jej nieważność w całości lub w części. Korzystając z tego uprawnienia sąd postanowił unieważnić jedynie wadliwą część przepisu § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie niezgodnych z prawem zapisów § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie spowoduje bowiem niewykonalności tego aktu prawa miejscowego. Nadto stwierdzenie, zgodnie z wnioskiem prokuratora, nieważności całej chwały niweczyłoby kompletnie istotę regulacji dotyczącej odpłatności za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat w prowadzonych przez Gminę Poddębice przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, uniemożliwiając gminie pobieranie jakichkolwiek opłat w tym zakresie w sytuacji gdy pozostałe zapisy zaskarżonej uchwały prawidłowo wypełniają obowiązek wynikający z delegacji ustawowej do jej wydania. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. ec