III SA/Łd 222/10

Dnia 16 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi A. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 i 4, art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tj. z 2002r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468) oraz w związku z § 2 pkt 2 lit. c i § 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., poz. 67 ze zm.) Komendant Powiatowy Policji w P. odmówił przyznania A. N. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego położonego w R. przy ul W. 32. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż aktualnie A. N. zamieszkuje w R. przy ul. B. 43a w lokalu mieszkalnym nr 13, który otrzymał będąc funkcjonariuszem w czynnej służbie jako lokal funkcyjny na podstawie decyzji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych do Spraw Administracyjno-Gospodarczych w P. z dnia [...] Powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu wynosi 30 m2 , a rodzina wnioskodawcy na dzień przydziału lokalu składała się z 4 osób, co powodowało, że spełnione zostały obowiązujące ówcześnie normy zaludnienia. W dniu 1 kwietnia 2004 roku na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] A. N. wykupił przedmiotowy lokal od Gminy Miasta R. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ administracji podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. W sytuacji zatem gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy, może ubiegać się o zaspokojenie tych potrzeb poprzez przydział lokalu mieszkalnego lub przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (art. 90 ust. 1 ustawy). W myśl zaś art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ, A. N. nie spełnił przesłanek do przyznania pomocy finansowej, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, gdyż zostało wobec niego zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział lokalu funkcyjnego na podstawie decyzji administracyjnej. Od powyższej decyzji A. N. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż obecnie jego rodzina składa się 8 osób. W lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 30 m2 zamieszkuje aktualnie 7 osób. Wskazał, iż w celu poprawy warunków mieszkaniowych swojej rodziny rozpoczął w roku 2009 budowę domu jednorodzinnego licząc na otrzymanie pomocy finansowej, której nigdy wcześniej nie uzyskał. Podkreślił, iż przydzielony w 1986 roku lokal mieszkalny miał charakter zastępczy, a pomoc finansowa, jak został poinformowany zostanie mu przyznana przy zakupie nowego lokalu lub po rozpoczęciu budowy domu jednorodzinnego. Oświadczył, iż obecnie budowany dom znajduje się w stanie surowym, a uzyskana pomocy finansowa pozwoli na podjęcie prac wykończeniowych i przyczyni się do szybszego zakończenia budowy i poprawy warunków bytowych jego rodziny. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z przepisem tym, zdaniem organu koresponduje art. 95 ust. 1 wyłączający z grona policjantów, którym przysługuje pomoc finansowa, tych, którym został przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, wnioskodawca w roku 1986 na podstawie decyzji administracyjnej otrzymał lokal o powierzchni mieszkalnej 30 m2, w którym zamieszkał z żoną i dwiema córkami. Przydział lokalu policjantowi zgodnie z obowiązującymi na dzień przydziału normami konsumuje prawo policjanta do ubiegania się o pomoc finansową na budownictwo, nawet w sytuacji, gdy po przydziale lokalu policjant nabył prawo do większej liczby norm mieszkaniowych. Zmiana bowiem uprawnień policjanta po decyzji o przydziale lokalu pozostaje bez wpływu na uprawnienia do ubiegania się o kolejny przydział, a w konsekwencji pozbawia policjanta prawa do ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 88, art. 94 i art. 95 ustawy o Policji w związku z art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) oraz art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że od 1986 roku, kiedy stopniowo zaczęła powiększać się jego rodzina, starał się o zamianę lokalu na większy, jednakże zawsze uzyskiwał odpowiedź odmowną. Podkreślił, iż przydzielony lokal mieszkalny znajdował się w złym stanie technicznym i sanitarnym, a jego powierzchnia użytkowa i mieszkalna została zawyżona i nie odpowiadała stanowi faktycznemu. Wyjaśnił, że , przystąpił do budowy domu jednorodzinnego w celu zapewnienia swojej rodzinie stosownej powierzchni mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Problematyka związana z uprawnieniami funkcjonariuszy Policji do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uregulowana została w Rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tj. z 2007r. Dz. U. 43, poz. 277 ze zm.). Natomiast ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r.,Nr 8, poz. 67 ze zm.) określa z jakich form pomocy mieszkaniowej mogą korzystać emerytowani policjanci. I tak emerytowani policjanci mogą korzystać z dwóch form pomocy mieszkaniowej tj. prawa do lokalu (art. 29 ust. 1) i pomocy finansowej (art. 30). Na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...) emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Powyższy przepis stanowi generalną podstawę prawną w oparciu o który emeryci i renciści policyjni mogą ubiegać się o pomoc finansową w budownictwie mieszkaniowym , natomiast co do przesłanek nabycia prawa do tej pomocy odsyła on do regulacji dotyczącej policjantów będących w służbie. Stąd też przesłanki nabycia prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uregulowane w ustawie o Policji mają zastosowanie zarówno do funkcjonariuszy, jak i emerytowanych policjantów. W przedmiotowej sprawie A. N. emerytowany policjant, wystąpił wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego położonego w R. przy ul W. 32. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Możliwość nabycia prawa do pomocy finansowej należy więc oceniać na podstawie art. 94 w związku z art. 88, art. 89, art. 95 ustawy o Policji. Przepisy te mają wprost zastosowanie do policjantów starających się o uzyskanie pomocy finansowej, natomiast do emerytów policyjnych mają zastosowanie poprzez odesłanie zawarte w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...). Zasadniczą formą realizacji uprawnień mieszkaniowych policjantów jest przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego z zasobów wymienionych w art. 90 ustawy o Policji. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z treści przywołanego unormowania wynika zatem jednoznacznie, że świadczenie stanowiące przedmiot niniejszej sprawy jest alternatywną formą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta, zmierzającą do tego samego celu, co uprawnienie określone w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie jest świadczeniem pieniężnym należnym każdemu funkcjonariuszowi (czy też każdemu emerytowi policyjnemu ), ale tylko tym, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jest to zatem forma zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów funkcjonująca obok podstawowej formy jaką jest prawo do lokalu mieszkalnego. Tak więc, uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu, a tym samym, do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego, nie ma charakteru bezwzględnego, powiązane jest bowiem z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza (por wyrok NSA z dnia 26.10.2006 r. sygn. akt I OSK 1414/05 ). Zatem w pierwszej kolejności przysługuje policjantowi (emerytowi) prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jako przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, emerytowi policyjnemu przysługuje pomoc finansowa. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący zajmowany lokal mieszkalny w R. przy ul. B. 43a/13 otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych do Spraw Administracyjno-Gospodarczych w P. z dnia [...], Nr [...] o przydziale mieszkania funkcyjnego, w okresie pełnienia służby. Tym samym, organ Policji zrealizował w stosunku do skarżącego ustawowe prawo do lokalu o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Konsekwencją zaś zrealizowania prawa skarżącego do lokalu poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego jest brak podstaw do ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w trybie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z treści cytowanego wyżej art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika jednoznacznie, że tylko policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego. Tym samym, należy podzielić pogląd organu II instancji, że późniejsza zmiana sytuacji rodzinnej skarżącego poprzez zwiększenie się liczby członków rodziny, a w konsekwencji przekroczenie norm zaludnienia nie zmieniło faktu, że lokal ten był mu przyznany decyzją administracyjną właściwego organu Policji i zaspokajał potrzebę mieszkaniową policjanta w chwili jego przydziału. W wyroku z dnia 25 lipca 2007 roku w sprawie I OSK 1233/06 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie i wyraźnie stwierdził, że posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż miałoby to wynikać z przysługujących mu norm zaludnienia wyklucza przyznanie równoważnika za brak takiego lokalu, ponieważ policjantowi, który otrzymał lokal mieszkalny od organów Policji odpowiadający normom zaludnienia, zaspokojono z dniem przydziału potrzeby mieszkaniowe. Gdyby uznać, że przysługuje mu również równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu, to należałoby przyjąć, iż policjant ma prawo do dwóch świadczeń za to samo. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli policjant w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jako jedyne uprawnienie przysługuje mu prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu Takie stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 roku w sprawie I OPS 3/08, w której stwierdził, że funkcjonariuszowi, któremu przydzielono lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji, i który w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowej normy (dodatkowych norm) zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, przysługuje prawo do zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc jedynie prawo do modyfikacji zrealizowanego już uprawnienia. Uprawnienie to może być realizowane tylko i wyłącznie przez przydział lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Cytowane orzeczenia dotyczą spraw, w których spór koncentrował się na możliwości przyznania równoważnika pieniężnego. Kwestią zasadniczą rozstrzyganą w tych sprawach była jednak możliwość przyznania funkcjonariuszowi zastępczej formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (równoważnika pieniężnego za brak lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia), w sytuacji gdy jego prawo do lokalu zostało już zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji. Wobec powyższego zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie skoro przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest również, tak jak prawo do równoważnika pieniężnego, zastępczą formą realizacji prawa do lokalu, należy przyjąć, że pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wskazówką interpretacyjną również w przedmiotowej sprawy. W tym miejscu godzi się wskazać, że w świetle przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania albo zajmowania lokalu niezgodnego z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny wymienionymi w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji normami zaludnienia, z uwzględnieniem kolejności wynikającej z czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego, z zastrzeżeniem ust. 2. Do emerytowanego policjanta przepis ten ma zastosowanie w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odmawiająca A. N. prawa do pomocy finansowej z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 7, 8 i 11 Kpa Sąd stwierdza, że skarżący nie uzasadnił na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów. Podnoszony natomiast dopiero na etapie skargi zarzut, że przydzielony mu w 1986 roku lokal mieszkalny nie znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym - wobec przyjęcia przez skarżącego tego lokalu, zamieszkiwania w nim przez tyle lat i niepodnoszenia tej kwestii w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego czyni ten zarzut nieuzasadnionym. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. a.ł.