III SA/Łd 222/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.u. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz.U. z 2011r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania A. O. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: A. O. pełni służbę w Policji od dnia 4 grudnia 2006r. Z dniem 4 grudnia 2009r. został mianowany policjantem w służbie stałej. W dniu 2 grudnia 2011 r. policjant złożył oświadczenie mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W powyższym oświadczeniu policjant wniósł o przyznanie przedmiotowego równoważnika za okres od 4 grudnia 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w Ł. przyznał A. O. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 grudnia 2011 r., w wysokości dla funkcjonariusza nie posiadającego członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Od powyższej decyzji policjant odwołał się, wnosząc o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego od dnia 4 grudnia 2009 r., tj. od daty mianowania go na policjanta w służbie stałej. Organ II instancji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 88, art. 92 ustawy o Policji oraz na przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, iż z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż decyzja administracyjna przyznająca prawo policjantowi do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy pragmatycznej. Właściwy organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, bez wniosku strony. Nie mają prawnego znaczenia motywy (okoliczności), dla których policjant nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo że spełniał ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Natomiast wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydana decyzja administracyjna o przyznaniu prawa do tegoż świadczenia ma charakter konstytutywny. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej, jak od chwili ich wydania. Oznacza, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mogło powstać za okres wsteczny. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził, że odwołanie A. O. jest bezzasadne, bowiem złożył on oświadczenie mieszkaniowe w dniu 2 grudnia 2011 r. i od tej daty Komendant Miejski Policji w Ł. przyznał policjantowi prawo do tego świadczenia pieniężnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł, iż wystąpił o wypłacenie mu świadczenia pieniężnego od dnia 4 grudnia 2009 r. mając na uwadze art. 107 ustawy o Policji oraz art. 120 k.c. wskazujące na trzyletni okres przedawnienia. Ponadto skarżący podniósł, że dotychczas funkcjonariusze mieli wypłacone świadczenia wstecz. Na mocy tych samych przepisów prawa wydawane były decyzje administracyjne raz przyznające funkcjonariuszom przysługujące im pieniądze z zachowaniem trzyletniego okresu przedawnienia roszczenia, raz odmawiające im tego prawa. Podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii interpretacji przepisów z rozdziału 8 ustawy o Policji, w szczególności art. 107, w orzeczeniu I OSK 450/11 z dnia 14 lipca 2011. Natomiast Komenda Miejska Policji w Ł. dopiero w dniu 28 listopada 2011 r. przesłała do [...] Komisariatu Policji w Ł. pismo, w którym powołuje się na powyższy wyrok NSA - niekorzystny dla funkcjonariuszy. Na tej podstawie wydano dla niego niekorzystną decyzję pozbawiając go należnych świadczeń, tj. kwoty 4320 zł. Zdaniem skarżącego, gdyby w lipcu 2011 roku dowiedział się o niekorzystnych dla niego rozstrzygnięciach mógłby złożyć wniosek wcześniej i otrzymać należne mu pieniądze. Tym bardziej, że pomimo wyroku NSA wydawane były przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. decyzje przyznające funkcjonariuszom świadczenia z zachowaniem trzyletniego okresu przedawnienia roszczeń. Skarżący podtrzymał wniosek o zwrot równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 4 grudnia 2009r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Stwierdzić należy, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości żądania skarżącego. Organ I instancji przyznał A. O. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 grudnia 2011 r., mimo iż wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie mu powyższego świadczenia od dnia 4 grudnia 2009 r. Z treści decyzji organu nie wynika, że jest to decyzja częściowa. Organ wydając decyzję częściową winien bowiem zaznaczyć to w jej treści. Ma to szczególne znacznie, gdyż po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełniania, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7.07.1988 r. III AZP 10/88 (OSNC 1990/9/116) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1998 r. I Sa/Wr 796/96 (Lex nr 32938) wyraził stanowisko, że w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 kpa). Natomiast organ odwoławczy, któremu przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania winien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 kpa), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 kpa). W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Ł., któremu zostało przekazane odwołanie skarżącego nie wyjaśnił rzeczywistej intencji strony. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. uznając tę decyzję za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, mimo oczywistej jej wadliwości. Wskazać należy, że organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę. Wynika to wprost z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższych rozważań zaskarżona decyzja narusza prawo, a mianowicie art. 138 k.p.a. Ze złożonego odwołania wynika, iż skarżący wnosił o przyznanie równoważnika od dnia 4 grudnia 2009 r., tj. od daty mianowania na policjanta w służbie stałej. Oznacza, że w tym zakresie powinna być wydana decyzji. Podstawą kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest zakres żądania strony. Nawet przy braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia określonej treści żądanie winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w merytorycznym rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięciem merytorycznym jest także rozstrzygnięcie negatywne. W świetle powyższych okoliczności, poza granicami sprawy przy rozpoznawaniu skargi pozostały zarzuty dotyczące przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z datą wsteczną, tj. od dnia 4 grudnia 2009 r. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. m.m.