III SA/Łd 224/07

Dnia 12 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa pracy oddala skargę. TG. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – powołanej dalej jako k.p.a. (t.j. Dz.U.00.98.1071 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. Nr 151, poz. 1261) w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 29 czerwca 2006 r. J. F. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wniosek o zmianę świadectwa służby i uznanie, że "został w dniu [...] zwolniony ze względów politycznych i z naruszeniem prawa". Z uwagi na to, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 2 września 2002r. właściwym do rozpatrzenia tej kwestii jest przełożony w sprawach osobowych, dla byłego funkcjonariusza – Komendant Miejski Policji w Ł., wniosek przesłano do Komendy Miejskiej w Ł. celem wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. W dniu [...] Komendant Miejski Policji w Ł. wydał decyzję, w której odmówił J. F. zmiany wydanego świadectwa służby, nie znajdując podstaw do takiej zmiany. Od powyższej decyzji J. F. złożył odwołanie. W odwołaniu wnosząc o sprostowanie świadectwa służby, zaskarżonej decyzji zarzucił skrajną tendencyjność. Dodatkowo podniósł, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o stosunku służbowym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz.U. Nr 12, poz. 69), funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej. Opinii tej zaś w jego aktach nie ma, a protokół w którym nie ma jego podpisu oraz jego ówczesnego przełożonego poznał dopiero po 38 latach. Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że kpr. J. F. – funkcjonariusz w służbie przygotowawczej został z dniem [...] rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. zwolniony ze służby na podstawie art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. Ponadto ze względu na brak świadectwa służby w archiwalnych aktach osobowych strony oraz jakiejkolwiek wzmianki o jego wystawieniu po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w [...], Komendant Miejski Policji w Ł. wydał świadectwo pełnionej przez kpr. F. służby w Milicji Obywatelskiej w okresie od [...] do [...] Świadectwo to zostało doręczone stronie 2 listopada 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, iż wskazana w rozkazie personalnym nr [...] podstawa prawna zwolnienia została w prawidłowym brzmieniu uwzględniona w sporządzonym świadectwie pracy i w związku z tym nie zachodzi podstawa do zmiany wydanego świadectwa pracy. Poza tym przedmiotem niniejszego postępowania oraz decyzji organu odwoławczego jest tylko sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. W przedmiotowej sprawie organ II instancji obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania jedynie w zakresie odmowy sprostowania wydanego świadectwa służby. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki zaznaczył, iż nie ocenił podstaw wydania ujemnej opinii służbowej kpr. F. oraz ustaleń Komisji wyznaczonej przez Komendanta Miejskiego Milicji Obywatelskiej w Ł. w protokole z dnia 12 grudnia 1967 r. Przedmiotem tego postępowania nie była również ocena zastosowania podstawy prawnej zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. J. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści protokołu z dnia 12 grudnia 1967 r. oraz brak opinii służbowej wymaganej przez art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o stosunku służbowym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga J. F. nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz.1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./ sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisu ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o stosunku służbowym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej (Dz.U. nr 12 poz.69 z późn. zm.), ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 7 z 2002r. poz.58 z późn. zm.) ora rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151 poz.1261). Zgodnie z treścią art.52 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej można zwolnić ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W myśl art.46 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie. Może on żądać sprostowania świadectwa służby oraz odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii. Zgodnie z treścią art.46 ust.3 wymienionej ustawy szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby oraz w opinii o służbie a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby oraz odwoływania się od opinii o służbie określa minister właściwy do spraw wewnętrznych w przepisach wydanych na podstawie art.81. W myśl § 24 ust.3 pkt.3 rozporządzenia z dnia 2 września 2002r. świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące ustania stosunku służbowego w tym podstawy prawnej zwolnienia ze służby. Zgodnie z treścią § 27 ust.1 rozporządzenia z 2 września 2002r. policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniosek składa się przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał świadectwo służby. W myśl § 27 ust.2 wymienionego rozporządzenia przełożony właściwy w sprawach osobowych uwzględniając wniosek o sprostowanie świadectwa służby, wydaje nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Odmowa sprostowania świadectwa służby wymaga pisemnego uzasadnienia. Przede wszystkim rozważenia wymaga kwestia w jakiej formie prawnej winna nastąpić odmowa sprostowania świadectwa służby. Z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. oraz rozporządzenia z 2 września 2002r. nie wynika, iż odmowa sprostowania świadectwa winno nastąpić w formie decyzji. W przepisie § 27 ust.2 rozporządzenia z 2 września 2002r. jest jedynie mowa o tym, że odmowa sprostowania świadectwa wymaga pisemnego uzasadnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty jest powszechnie pogląd, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji tylko wówczas gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Oznacza to, iż aby organ administracji mógł załatwić sprawę decyzją konieczne jest istnienie przepisu prawa powierzającego organowi załatwienie sprawy w tej formie prawnej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 grudnia 1985r. w spr. III SA 988/85 (ONSA nr 2 z 1985r. poz.38) oraz w postanowieniu z 18 marca 1996r. w spr. SA/Ka 347/96 (Glosa nr 5 z 1997r. poz.28). W ustawie z 6 kwietnia 1990r. i rozporządzeniu z 2 września 2002r. nie ma przepisu, który nakazywałby załatwić w drodze decyzji sprawę odmowy sprostowania świadectwa służby. W związku z czym powstaje pytanie czy odmowa sprostowania świadectwa może nastąpić decyzją czy też właściwa jest inna forma prawna. Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie konieczne jest wyjaśnienie jak kwestia odmowy sprostowania świadectwa uregulowana jest w innych służbach mundurowych. Jeżeli chodzi o strażaków to kwestia ta jest uregulowana w przepisie art.48 ustawy z 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży pożarnej (Dz.U. nr 96 z 2006r. poz.667 z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2001r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 114 poz.1228). Z wymienionych przepisów wynika, iż strażak może żądać sprostowania świadectwa służby występując z takim żądaniem do wyższego przełożonego. Wyższy przełożony w sprawie takiego żądania w formie decyzji dokonuje sprostowania świadectwa lub odmawia jego sprostowania. Odnośnie żołnierzy zawodowych to problematyka sprostowania świadectwa służby została uregulowana w art.123 ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 179 z 2003r. poz.1750 z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 17 maja 2004r. w sprawie świadectw służby żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 128 poz.1344). Z wymienionych przepisów wynika, iż żołnierz może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby do dowódcy jednostki wojskowej, który wydaje postanowienie o odmowie sprostowania świadectwa, w razie uznania, że wniosek nie jest zasadny. Na postanowienie to przysługuje zażalenie do wyższego przełożonego, który w przedmiocie odwołania wydaje postanowienie. W przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej to kwestia sprostowania świadectwa służby została uregulowana w art.44 ustawy z 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 207 z 2002r. poz.1761 z późn. zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 stycznia 2003r. w sprawie świadectw służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. nr 13 poz.136). Z wymienionych przepisów wynika, iż funkcjonariusz może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa do przełożonego, który je wydał. Przełożony, w razie uznania, że wniosek nie jest zasadny, wydaje postanowienie o odmowie sprostowania świadectwa, na które przysługuje zażalenie. W przedmiocie tego zażalenia wyższy przełożony wydaje postanowienie. Regulacje dotyczące strażaków, żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Służby Więziennej wskazują, iż w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby wydawana jest decyzja lub postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, iż akty te są zaskarżalne do sądu administracyjnego. W sytuacji zatem gdy odmowa sprostowania świadectwa służby innych służby mundurowych jest kontrolowana przez sąd to kontrola taka winna również dotyczyć rozstrzygnięcia w przedmiocie sprostowania świadectwa wydanego funkcjonariuszom Policji. Wprawdzie przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990r. i rozporządzenia z 2 września 2002r. nie przewidują formy prawnej w przedmiocie żądania sprostowania świadectwa policjanta to załatwienie tej sprawy, w przekonaniu sądu, winno nastąpić w formie decyzji. Sąd w tym zakresie oparł się na zasadzie domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Zasada ta ma sens tylko wówczas gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. W sytuacji zatem gdy istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji pod warunkiem, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Pogląd taki został wyrażony w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego – M.Jaśkowska, A.Wróbel (wydawnictwo Zakamycze 2005r. str.610-611). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym komentarzu. W rozpoznawanej sprawie przepisy dotyczące funkcjonariuszy Policji nie określiły w jakiej formie prawnej winna nastąpić odmowa sprostowania świadectwa służby. W związku z czym, opierając się na zasadzie domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, sąd uznał, iż załatwienie sprawy odmowy sprostowania świadectwa winno nastąpić w tej formie prawnej. Sprawa sprostowania świadectwa służby jest sprawą administracyjną. Stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji jest stosunkiem administracyjno – prawnym i wszelkie żądania dotyczące tego stosunku są sprawami administracyjnymi. Nie budzi wątpliwości fakt, iż organ administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy sprostowania świadectwa służby policjanta. W przekonaniu sądu spełnione zatem zostały przesłanki do uznania, w oparciu o zasadę domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, iż sprawa sprostowania świadectwa służby policjanta winna zostać załatwiona w tej formie prawnej. Organy administracji słusznie wydały decyzję w przedmiocie żądania skarżącego. Dodać należy, iż do funkcjonariuszy Policji nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Funkcjonariusze służb mundurowych nie są pracownikami w rozumieniu art.2 Kodeksu pracy lecz funkcjonariuszami państwowymi wykonującymi służbę na podstawie stosunku administracyjno – prawnego. Skoro nie są oni pracownikami w rozumieniu Kodeksu pracy to nie ma wobec nich zastosowanie zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art.5 tegoż kodeksu. Zaznaczyć należy, iż prawa i obowiązki funkcjonariuszy Policji zostały w sposób kompletny uregulowany w ustawie o Policji i aktach wykonawczych do tej ustawy. W przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. nie ma zastrzeżenia, iż w sprawach nie uregulowanych mają zastosowanie przepisy Kodeku pracy. Oznacza to, iż do policjantów nie mają zastosowania przepisy tego kodeksu. Skarga J. F. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, iż świadectwo służby skarżącego zostało wystawione w dniu [...]. Mimo, że stosunek służby został rozwiązany w dniu [...] to świadectwo nie zostało wcześniej wydane. Z akt osobowych skarżącego nie wynika aby świadectwo służby zostało wcześniej sporządzone i doręczone J. F. Świadectwo to zostało wydane w okresie obowiązywania ustawy z 6 kwietnia 1990r. i rozporządzenia z 2 września 2002r. Przepis § 24 ust.3 pkt.3 wymienionego rozporządzenia określa, iż świadectwo winno zawierać między innymi informację dotyczącą ustania stosunku służbowego w tym podstawy prawnej zwolnienia ze służby. W świadectwie skarżącego takie informacje się znalazły. W punkcie 3 podpunkt 1 świadectwa zaznaczono, iż stosunek służbowy ustał w wyniku zwolnienia ze służby i podano podstawę zwolenia a mianowicie art.52 ust.2 pkt.1 ustawy z 31 maja 1959r. Informacja ta jest zgodna z treścią rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...], którym to rozkazem skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art.52 ust.2 pkt.1 ustawy z 31 maja 1959r. Sposób ustania stosunku służbowego oraz podstawa prawna zwolnienia ze służby podane w świadectwie są zatem zgodne z treścią rozkazu z [...] Organ administracji prawidłowo sformułował punkt 3 podpunkt 1 świadectwa służby. Niezasadny jest zarzut skarżącego, iż nie uwzględniono treści protokołu z dnia 12 grudnia 1967r. oraz faktu braku opinii służbowej w aktach osobowych. W aktach J. F. rzeczywiście nie ma opinii służbowej Znajduje się tylko protokół komisji z dnia 12 grudnia 1967r. Okoliczności te nie mają jednak żadnego znaczenia. Organ administracji wystawiający świadectwo służby ma obowiązek uwzględnić dokument w oparciu o który ustał stosunek służby. Takim dokumentem jest rozkaz personalny z [...] i został on uwzględniony przy wystawianiu świadectwa. Organ administracji wydający świadectwo nie może natomiast wyjaśniać jakie były rzeczywiste przyczyny ustania stosunku służbowego a w szczególności jaka była faktyczna treść opinii służbowej i jak przebiegało posiedzenie komisji rozpatrującej odwołanie skarżącego od wydanej opinii. Skoro J. F. nie zgadzał się ze sposobem ustania stosunku służbowego mógł w wymaganym terminie odwołać się od rozkazu personalnego z [...]. Skarżący jednak tego nie uczynił i nie może obecnie, po upływie przeszło 39 lat, kwestionować sposób ustania stosunku służbowego żądając sprostowania świadectwa przez wpisanie że stosunek służbowy ustał z naruszeniem prawa. Organ wydający świadectwo służby stwierdza jedynie sposób ustania stosunku służbowego i podstawę prawną zwolnienia i nie jest on uprawniony do dopisywania w świadectwie, że zwolnienie nastąpiło z naruszeniem prawa. Skarżący nadto wnosił o wpisanie w świadectwie, iż został zwolniony ze służby "z przyczyn politycznych". Należy zaznaczyć, iż ustawa z 31 stycznia 1959r. nie przewidywała zwolnienia funkcjonariusza MO " z przyczyn politycznych". Przepis art.52 wymienionej ustawy określa przypadki zwolnienia milicjanta ze służby i nie ma wśród nich zwolnienia "z przyczyn politycznych". Również ustawa z 6 kwietnia 1990r. nie przewiduje możliwości zwolnienia policjanta z powodu takich przyczyn. Skarżący domaga się zatem wpisania, że został zwolniony "z przyczyn politycznych" mimo, że ustawa z 31 stycznia 1959r. w ogóle nie przewidywała takiego sposobu zwolnienia ze służby. Wpisanie sposobu ustania stosunku służbowego innego niż przewiduje to ustawa jest niedopuszczalne. Organ administracji nie może wpisać w świadectwie sposobu ustania stosunku służbowego innego niż określony w ustawie. Żądanie skarżącego aby wpisać w jego świadectwie, że został zwolniony "z przyczyn politycznych" nie jest więc zasadne. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Świadectwo służby J. F. zawiera informację o ustaniu stosunku służbowego w tym podstawę prawną zwolnienia. Zostało ono wystawione zgodnie z treścią § 24 ust.3 pkt.3 rozporządzenia z 2 września 2002r. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę J. F. J. W.