III SA/Łd 23/14

Dnia 19 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 roku sprawy ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ drugiej instancji podniósł, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]. orzekł o nałożeniu na A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kary pieniężnej w wysokości 29.151 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. A. przy ul. W w Ł. o powierzchni 18 m2 pod reklamę wolnostojącą jednostronną w okresie od 6 sierpnia do 23 października 2012r. Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 6 sierpnia 2012r. inspektor Zarządu Dróg i Transportu w obecności przedstawicieli Straży Miejskiej Oddział W. dokonał kontroli terenu stanowiącego pas drogowy Aleja A. – przy ul. W. – działka nr [...], obręb [...]. Stwierdzono ustawienie reklamy wolnostojącej w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas wykonywania czynności kontrolnych nie było właściciela reklamy, którego wstępnie zidentyfikowano po treści reklamy jako firmę A. Na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 260) w dniu [...]. została wydana przez zarządcę drogi decyzja karna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzję tę uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na nieścisłości podanej lokalizacji reklamy jako położonej przy ul. W. wobec usytuowania reklamy w pasie drogowym Al. A.. Zarządca drogi wskazując w decyzji ul. W. podał tę ulicę dla uszczegółowienia lokalizacji, jako usytuowanie reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Al. A. w pobliżu skrzyżowania z ul. W. Zarządca drogi wydając niniejszą decyzję dokonał sprecyzowania lokalizacji jako Al. A. przy ul. W., działka [...] obręb [...], stanowiąca pas drogowy. W odwołaniu od tej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nie zebranie i niewyjaśnianie stanu faktycznego sprawy tj. brak ustalenia przez organ przebiegu pasa drogowego, a co za tym idzie brak ustalenia czy reklama wolnostojąca znajdowała się w pasie drogowym czy też poza nim; - brak ustalenia przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy faktu usunięcia reklamy wolnostojącej, a co za tym idzie nie umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Usunięcie reklamy w ocenie spółki oznacza brak przedmiotu dalszego prowadzenia postępowania i uniemożliwia organowi wydanie decyzji co do istoty oraz ocenę okoliczności rzekomego zajęcia pasa drogowego. Wobec usunięcia przez spółkę reklamy wolnostojącej w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...]. stało się ono bezprzedmiotowe i winno było ono zostać umorzone. Spółka ponownie podniosła też argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 14 grudnia 2012r. W ocenie spółki organ administracyjny nie wypowiedział się co do przebiegu i granic pasa drogowego i bezzasadnie przyjął, iż reklama usytuowana była w pasie drogowym. Brak jest dowodu na tę okoliczność, a tego nie mogą stanowić szkice lub protokoły kontroli pracowników organu. Z dokumentacji tej może co najwyżej wynikać, gdzie reklama mniej więcej została usytuowana, ale nie odzwierciedla ona granicy pasa drogowego. Zdaniem spółki reklama wolnostojąca zlokalizowana była poza pasem drogowym, a zatem władztwo zarządcy drogi na ten teren się już nie rozciąga i nałożenie kary pieniężnej jest bezzasadne. Nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i wskazanie kolizji z tymi liniami umieszczonej w pasie drogowym reklamy, co pozwala stwierdzić czy doszło do zajęcia pasa drogowego. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że z załączonej do akt administracyjnych dokumentacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż teren gdzie usytuowana była reklama, oznaczony nr ewid. działka nr [...] w obrębie [...], ma adres A., stanowi użytek faktyczny oznaczony symbolem " dr", właścicielem tej działki jest Gmina Miasto Ł., a władającym Zarząd Dróg i Transportu w Ł. ul. P.. Dokumentacja fotograficzna potwierdzała ustawienie reklamy o powierzchni 18 m2. Właściciela reklamy zarządca drogi zidentyfikował po treści reklamy, jako Firmę A.. Teren działki [...] w obrębie [...] przy Alei A. określony został jako pas drogowy. Wskazuje na to załączony do akt wypis z rejestru gruntów z oznaczeniem "droga" jako sposób użytkowania gruntu. Takie zakwalifikowanie terenu oznacza, że umieszczenie reklamy na tym terenie stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Ewidencja gruntów i budynków ma na celu stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, a zmiany w ewidencji gruntów mogą być dokonywane na podstawie dokumentów. Wskazując na powyższe za zasadne Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało stwierdzenie, iż działka gruntowa nr [...] – posiadając wyraźnie oznaczone granice i powierzchnie – stanowi pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt, o jakim mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazało przy tym, że załączony do akt sprawy wydruk z fragmentem mapy z oznaczeniem granic geodezyjnych działek, zawiera oznaczenie działki drogowej [...] Aleja A., terenu działki gdzie usytuowana była w spornym okresie reklama. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego tablica miała w swojej treści typowo informacyjne. Stanowiła dla użytkowników drogi informację o firmie A. i możliwość zapoznania się z informacjami na wskazanej stronie internetowej. Zatem ustawiona tablica wskazująca na firmę A., logo firmy i jej adres internetowy stanowi reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, na której umieszczenie właściciel reklamy winien uzyskać zezwolenie zarządcy. Zajęcie pasa drogowego wymaga uprzedniego wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi i może nastąpić tylko za jego zezwoleniem wydawanym w formie decyzji administracyjnej. Zajęcie pasa drogowego wymaga uprzedniego wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi i może nastąpić tylko za jego zezwoleniem wydawanym w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zarządcą drogi publicznej jest Prezydent Miasta Ł. wykonujący swoje obowiązki zarządcy drogi przez powołaną do tego jednostkę budżetową – Zarząd Dróg i Transportu w Ł. W następstwie uzyskania zezwolenia należy wnieść opłatę, co wynika z art. 40 ust. 3. Zgodnie z art. 40 ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy (ust. 2 pkt 3) ustala się jako iloczyn liczby m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W spornym okresie spółka nie miała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi - aleja A.. Stwierdzenie braku zezwolenia obliguje zarządcę drogi do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 – krotności opłaty zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna i wykonane obliczenia odległości od granic geodezyjnych działki gruntowej potwierdzają usytuowanie reklamy o powierzchni 18 m2 w okresie od 6 sierpnia do 23 października 2012r., łącznie 79 dni w pasie drogowym ulicy Aleja A., stanowiącej drogę kategorii wojewódzkiej. Zarządca drogi prawidłowo obliczył jej wysokość. Zgodnie z § 1 pkt 3 i § 4 pkt 3 uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) stawka opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogi wojewódzkiej wynosi za 1 m2 reklamy 2,05 zł. Uwzględniając powierzchnię reklamy 18 m2, liczbę dni zajmowania pasa bez zezwolenia, tj. 79 dni i stawkę za 1 m2 reklamy 2,05 zł/m2 – kara pieniężna wynosi 29.151 zł jako stanowiąca 10 – krotność opłaty. Fakt usunięcia reklamy nie czyni postępowania jako takiego bezprzedmiotowym, a jedynie wyznacza okres za jaki reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Ewidencja gruntów stanowi specjalnie prowadzony zbiór informacji o gruntach, w którym dokonywanie zmian w stanie prawnym jest uprawnione tylko w oparciu o określone dowody. Organy administracji nie mają podstaw prawnych do samodzielnego wytyczania granic pasa drogowego, a zatem ten zarzut nie może stanowić o braku dochowania zasad co do pełnego ustalenia istotnych okoliczności w sprawie zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Spółka kwestionując usytuowanie reklamy w pasie drogowym, występowała pismem z dnia 23 listopada 2012r. do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogi – działki 97/63, obręb W – 22 dla ustawienia reklamy o powierzchni 18,85 m2 na okres 1 roku. Po rozpatrzeniu wniosku zarządca drogi decyzją z dnia 20 marca 2013r. nie zezwolił firmie A. na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego al. A./W. – działka nr [...], obr. [...] na umieszczenie reklamy wolnostojącej – jednostronnej w okresie 26 listopada 2012r. – 25 listopada 2013r. Przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi i konsekwencje – wymierzenie kary pieniężnej przez zarządcę drogi, są wiążące zarówno dla zarządcy drogi, jak i dla organu odwoławczego. W takim przypadku nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, a stwierdzenie o braku zezwolenia zarządcy drogi obliguje zarządcę drogi do wymierzenia kary pieniężnej. W skardze na powyższą decyzję spółka A. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 K.p.a poprzez nie zebranie i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. brak ustalenia przez organ przebiegu pasa drogowego, a co za tym idzie brak ustalenia czy reklama wolnostojąca znajdowała się w pasie drogowym czy też poza nim, jak również brak ustalenia przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy faktu usunięcia reklamy wolnostojącej, a co za tym idzie nie umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość; 2. art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a poprzez nie umorzenie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, że wobec usunięcia reklamy wolnostojącej w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...]. postępowanie stało się bezprzedmiotowe i winno było ono zostać umorzone. Organ bezzasadnie przyjął, iż reklama usytuowana była w pasie drogowym. W decyzji nie sposób znaleźć jakichkolwiek twierdzeń organu co do przebiegu i granic pasa drogowego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji stał się odręcznie sporządzony szkic sytuacyjny i dokumentacja zdjęciowa nie zawierające żadnych informacji co do odległości nośnika reklamowego od pasa drogowego, tudzież o granicy jego przebiegu. Organ nie wykazał w istocie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym. Brak jest dowodów na tę okoliczność. Dowodu takiego nie mogą stanowić odręczne szkice, czy też protokoły kontroli pracowników organu. Załączone do akt sprawy dokumenty nie odzwierciedlają granicy pasa drogowego. Brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że reklama wchodziła w przestrzeń pasa drogowego (a mając na uwadze dyspozycję art. 34 ustawy o drogach publicznych w ocenie skarżącej spółki do zajęcia nie doszło). Zasadne było ustalenie przez organ w niniejszej sprawie przebiegu pasa drogowego i jego granic, a dopiero następnie dokonanie ustaleń czy i w jakim zakresie umieszczona reklama wchodziła w pas drogowy, a tym samym we władztwo zarządcy drogi. Organ nie ustalił przebiegu pasa drogowego odcinku drogi wojewódzkiej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, aby reklama wolnostojąca znajdowała się w tymże pasie drogowym a tym samym naliczenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U z 2013r . poz. 260 ) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w niniejszym przepisie wyraźnie zakreślił zatem granice nieruchomości zajętych pod pas drogowy, uznając pas drogowy za obiekt trójwymiarowy. Tym samym pojęcie pasa drogowego odnosi się nie tylko do powierzchni i przestrzeni nad gruntem, lecz także do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Niniejsze pojęcie pasa drogowego koresponduje z treścią art. 46 § 1 i art. 143 k.c., w świetle których, nieruchomość gruntowa przedstawia się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgająca tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości. Właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może z wyłączeniem innych osób, korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością i pod jej powierzchnią. Właściciel może kopać i dokonywać robót podziemnych tak głęboko oraz wznosić budowle i inne urządzenia na powierzchni gruntu tak wysoko, jak tylko jest to możliwe ze względu na aktualną technikę. Zatem przestrzeń zastrzeżona do korzystania przez właściciela jest tylko wyraźnie określona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według granic nieruchomości na powierzchni ziemi, natomiast w rozważaniach nad tym, jak wysoko i głęboko ona sięga, trzeba posługiwać się przepisami z zakresu prawa lotniczego, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości gruntowej. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu wydzielonego pod pas drogowy jest prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu użytkowników drogi. Drogi służą bowiem zapewnieniu ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. Takie przeznaczenie niniejszego gruntu podkreśla treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2012r., VI SA/Wa 999/12 CBOSA). Stosownie zaś do art. 4 pkt 2, 5, 6 i 22 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, chodnik – cześć drogi przeznaczona do ruchu pieszego, zaś zieleń przydrożna to roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Tak wiec w pojęciu pasa drogowego mieści się nie tylko sama droga, ale również chodnik i teren zajęty pod zieleń przydrożną. Z akt sprawy wynika, że tablica reklamowa skarżącej spółki została umieszczona na działce nr [...] zlokalizowanej przy Al. A.. Wskazana działka stanowi własność Gminy Miasto [...], zaś władającym jest Zarząd Dróg i Transportu. W ewidencji gruntów i budynków działka ta została oznaczona symbolem "dr". Według § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 z późn. zm.) symbolem tym oznaczane są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny komunikacyjne – drogi. Cała zatem działka nr [...] została zaklasyfikowana jako grunt stanowiący drogę. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że reklama skarżącej spółki usytuowana została pomiędzy trzema chodnikami w pasie zieleni przydrożnej. Ustaleń tych skarżąca spółka nie zakwestionowała w toku postępowania. Nie jest sporne, że w okresie za który skarżącej spółce wymierzono karę pieniężną nie dysponowała ona stosownym pozwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia wystąpiła dopiero w dniu 23 listopada 2012r., lecz zezwolenia takiego nie otrzymała. W dniu 20 marca 2013r. została wydana decyzja odmowna. Skarżąca spółka nie uzyskała także pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. W dniu 16 stycznia 2013r. została wydana decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organy uznały, że reklama ta została umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. W prawidłowy też sposób ustalono, że reklama ta znajdowała w pasie drogowym w okresie od 6 sierpnia do 23 października 2012r. Ustalenia tego skarżąca spółka nie podważyła w skuteczny sposób. Co więcej z decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 16 stycznia 2013r. wynika, iż reklama ta znajdowała się na działce nr [...] jeszcze w dniu 15 stycznia 2013r., a więc przez jeszcze dłuższy okres czasu niż okres, za który nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną. Przepis art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych natomiast w sposób wyraźny określając sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego nakazuje uwzględnić liczbę dni zajmowania pasa drogowego. Przepis ten stanowi bowiem, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżącą spółkę na okoliczność usunięcia reklamy w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie nieuzasadnione. Zarzuty strony skarżącej nie są zasadne. Najlepszym dowodem na to , że organ prawidłowo określił usytuowanie reklamy jest to, że spółka składając wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powołała się na takie samo usytuowanie stojącej już reklamy jak organ administracyjny. Zarzut przedstawienia niewystarczających dowodów nie jest zasadny. W wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r sygn. akt II GSK 1763/11 ( CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził : " Rutynowej" kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przez wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a. , a notatki i protokoly z takich kontroli nie są dokumentami , o których mowa w przytoczonych przepisach. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy , a nie jest sprzeczne z prawem. " Z tych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi. e.o.