III SA/Łd 231/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na negatywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie połączenia w zespół gimnazjum i szkoły podstawowej oddala skargę. III SA/Łd 231/11 U Z A S A D N I E N I E W dniu 4 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty skargę na negatywną opinię tego organu w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z Gimnazjum w P. w Zespół Szkół w P.. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych pismem z dnia 7 lutego 2011 r. Wójt Gminy P. w związku z uchwałą nr IV/36/11 Rady Gminy w P. z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w P., zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z póź. zm.) zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Wniosek o wydanie opinii wpłynął do Kuratorium 8 lutego 2011 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w skład Zespołu wejdzie Szkoła Podstawowa w P. i Gimnazjum w P., a samodzielną pozostanie trzecia szkoła na terenie gminy P. , tj. Szkoła Podstawowa w C. Wyjaśniono także, że połączenie szkół w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne – chodzi o obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi szkołami, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora i ze wspólną administracją i obsługą. Dodatkowym argumentem był fakt, że obie szkoły znajdują się w jednym budynku. W piśmie wskazywano na konieczność optymalizacji ilości uczniów w klasach z czym wiąże się potrzeba zmiany obwodów szkól podstawowych. Z uwagi nas zbyt małą liczbę uczniów w danym roczniku wskazywano też na potrzebę zmniejszenia liczby oddziałów, aby w klasach było po 21,22 uczniów, a nie po 13,14,15. Wskazywano na bardzo duże koszty ponoszone przez gminę P. na utrzymanie oświaty oraz na fakt, że obecnie zadłużenie gminy osiągnęło ok. 53% i gmina nie ma możliwości dalszego zadłużenia. Podkreślano dbałość gminy o sprawy oświaty i pozyskiwanie przez nią dodatkowych środków z innych możliwych źródeł (Europejski Fundusz Społeczny, Ministerstwo Edukacji). Wskazywano ponadto, że w przypadku wnioskowanego połączenia szkół łatwiejsze stanie się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, zapewnienie kadrze pedagogicznej odpowiedniej ilości godzin ponadwymiarowych, gdy obecnie nauczyciele zawierają kilka umów o pracę z poszczególnymi dyrektorami. Utworzenie zespołu szkół stworzy też warunki do większej integracji środowiska nauczycieli, rodziców i uczniów i zwiększy ich poczucie odpowiedzialności za sprawy szkoły i poprawi jakość pracy. Pismem z dnia 11 lutego 2011 r. [...] Kurator Oświaty wezwał Wójta Gminy P. do uzupełnienia brakującej dokumentacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma przez złożenie projektu aktu założycielskiego Zespołu Szkół w P. wraz z opiniami Rad Pedagogicznych obu planowanych do połączenia szkół oraz projektu statutu Zespołu Szkół. W dniu 21 lutego 2011 r. do Kuratorium Oświaty w Łodzi został złożony projekt aktu założycielskiego Zespołu Szkół w P. oraz projekt strategii rozwoju oświaty w Gminie P. na lata 2011- 2016, a w dniu 1 marca 2011 r. opinie do projektu aktu założycielskiego złożone przez Rady Pedagogiczne Szkoły Podstawowej i Gimnazjum oraz projekt statutu Zespołu Szkół w P.. Opinia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej była opinią negatywną. Rada Pedagogiczna Gimnazjum w P. projekt uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w P. zaopiniowała pozytywnie. Ponadto w dniu 23 lutego 2011 r. do Kuratorium Oświaty w Ł. wpłynęło pismo Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej z umotywowaną prośbą o wydanie negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół. Pismem z dnia 7 marca 2011 r., doręczonym do Urzędu Gminy w P. w dniu 14 marca 2011r. [...] Kurator Oświaty działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wydał negatywną opinię w sprawie połączenia szkół. W ocenie [...] Kuratora Oświaty planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno- wychowawczo- opiekuńczych, czy to w kontekście uczniów czy też nauczycieli. Wręcz przeciwnie, zamierzenie to stoi w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8- klasowych szkól podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum. Kurator podkreślił fakt negatywnego zaopiniowania projektu uchwały przez Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej oraz wpisanie do uchwały zapisu o zmianie obwodu Szkoły Podstawowej w P. bez jednoczesnej zmiany obwodu Szkoły Podstawowej w C., co będzie prowadzić do wzajemnej sprzeczności. [...] Kurator Oświaty podkreślił, że jedynym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych szkół w Zespół jest czynnik ekonomiczny. Proponowane rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych przez Gminę wydatków na cele oświatowe, ale nie przewiduje jednak jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina P. wnosiła o uchylenie zaskarżonej opinii oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu Wójt Gminy wskazywał, że opinia została podjęta bez analizy sytuacji ekonomicznej gminy i szkół i powinna zostać uchylona jako niezgodna z prawem. Podkreślał, że obie szkoły po połączeniu będą miały zapewnione bardzo dobre warunki w istniejącym kompleksie budynków. Zaznaczył też, że w sąsiednich gminach Kurator pozytywnie zaopiniował połączenie szkól podstawowych i gimnazjum i taki model funkcjonowania szkół na terenach wiejskich się sprawdza i jest bardziej racjonalny. Zwracał też uwagę na prognozowany spadek liczby dzieci w wieku szkolnym w następnych latach, konieczność dokładania środków z budżetu gminy do funkcjonowania oświaty i oszczędności jakie połączenie szkół może przynieść. Dostosowanie obwodów szkół powinno natomiast nastąpić odrębną uchwałą i na obecnym etapie było przedwczesne. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wnosił o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wszystkie przywołane w skardze zespoły szkół powstawały w latach 2002-2005, a więc w okresie zdecydowanie poprzedzającym opracowanie i wdrożenie tzw. reformy programowej, której wprowadzenie do szkól zapoczątkowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz.17). Podkreślał, że przepisy ustawy o systemie oświaty dają organom prowadzącym szkoły swobodę w zakresie zawierania porozumień dotyczących prowadzenia zespołów, w skład których wchodzą szkoły, których prowadzenie jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli tj. .łączących np. gimnazja i licea. Zaznaczył też, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, wobec powyższego przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiego systemu oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty wydana w trybie art. 62 ust 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( DZ. U. z 2004 Nr256, poz. 2572 ze zm.) zawarta w piśmie z dnia 7 marca 2011 r. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna. Przepisy ustawy nie przewidują formy, w jakiej kurator oświaty wydaje opinię w trybie art. 62 ust 5b ustawy. Poszukując odpowiednich rozwiązań normatywnych w systemie prawa, należy podzielić pogląd M. Pilicha, że opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie musi przybrać formy postanowienia, gdyż nie zapada w toku postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niej art. 106 § 5 k.p.a. Podlega ona natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym], jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. W myśl zaś art. 89 ust. 2, jeżeli organ (...) nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że termin określony w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest terminem zawitym, a wydanie negatywnej opinii obala domniemanie z art. 89 ust. 2, że opinia jest pozytywna (por. wyrok NSA dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1665/01). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 3 - do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia 7 marca 2011 r. została wydana przed upływem 14 dni od dnia złożenia przez Gminę P. brakujących dokumentów koniecznych do oceny wniosku (opinie Rad Pedagogicznych i projektu Statutu złożone zostały 1 marca 2011 r.), gdyż wpłynęła do Urzędu Gminy w P. w dniu 14 marca 2011 r. Rada Gminy w P. zachowała 30 dniowy termin do wniesienia skargi, gdyż złożyła skargę sądową dniu 6 kwietnia 2007r., zaś przed jej wniesieniem podjęła w dniu 31 marca 2011 r. uchwałę w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem skoro spełnione zostały warunki formalne skargi, zachodzi potrzeba merytorycznej kontroli zaskarżonej opinii. W tym zakresie w ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie oświaty] – zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym jednostek samorządu terytorialnego. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, są zagwarantowane w dochodach tych jednostek (art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Przepisy powoływanej ustawy nakładają na organy prowadzące szkoły (w tym na gminy) określone obowiązki, wymienione m.in. w jej art. 5 ust. 7. Zadania oświatowe realizuje również kurator oświaty (w imieniu wojewody), który w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami (...), znajdującymi się na obszarze określonego województwa, a także realizuje politykę oświatową państwa (art. 31 pkt 1 i pkt 6 ustawy o systemie oświaty). Przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 wskazywanej ustawy. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek i udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych (art. 9 ustawy o systemie oświaty). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. W art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przewidział jednak możliwość połączenia szkół lub placówek różnych typów w zespół . Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy o systemie oświaty, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu (art. 62 ust. 3 przywoływanej ustawy). Ustawodawca w art. 62 ust 5 b zastrzegł jednocześnie, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ten ostatni przepis obowiązuje od 22 kwietnia 2009 r. Z treści powyższych unormowań wynika, że o ile opinie rad pedagogicznych choć konieczne, nie są wiążące dla organu prowadzącego, to skuteczność utworzenia zespołu szkół z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum uzależniona jest od opinii kuratora oświaty, która musi być pozytywna (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty). W rozpatrywanej sprawie opinia kuratora, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołami, była negatywna. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera dostateczne motywy. Opiniując projekt uchwały o utworzeniu zespołu szkół oceniono wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotną z punktu widzenia kuratora oświaty, realizującego politykę oświatową państwa była ocena czy z powodu połączenia szkół w zespól, nie pogorszą się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania. Jak w tym względzie skonstatował Kurator, zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Podkreślić również należy, że zarówno w szkołach podstawowych jak i gimnazjach począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator miał obowiązek uwzględnić przy wydawaniu opinii. Okoliczność ta stanowi też wyjaśnienie dla wcześniej wyrażanych zgód na połączenia szkół podstawowych i gimnazjum, co podniesiono w odpowiedzi na skargę. W powyższym kontekście stanowisko Kuratora należy uznać za znajdujące swoje uzasadnienie. Kurator w swojej opinii zwrócił również uwagę na fakt podjęcia negatywnej opinii w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P. i Gimnazjum w P. w Zespół Szkół w P. przez Radę Pedagogiczną Szkoły podstawowej im. [...] w P. oraz fakt zajęcia negatywnego stanowiska w tym przedmiocie przez Radę Rodziców przy Szkole Podstawowej im. [...] w P., w których podnoszono, że decyzja o połączeniu szkół w zespól może spowodować obniżenie poziomu edukacji i pogorszenie warunków nauki dzieci. Z łączonych szkół. W ocenie Sądu, ponieważ w kompetencjach Kuratora pozostaje nadzór pedagogiczny nad szkołami (art. 33 ustawy o systemie oświaty) przede wszystkim z tego punktu widzenia miał on obowiązek i mógł dokonać oceny wniosku. Prezentowane przez organy Gminy argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogły być decydujące dla takiej oceny, choć niewątpliwie są należycie umotywowane i przekonujące. Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne – na które w swoim wniosku i skardze kierowanej do Sądu wskazywała Gmina P. – powodowałoby w praktyce, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty. Z uzasadnienia opinii wynika, że została ona wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonych przepisami ustawy o systemie oświaty. Tym samym opinia udziela odpowiedzi na podstawowe pytania, a mianowicie, jakimi względami kieruje się [...] Kurator Oświaty negatywnie opiniując - w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty – połączenie szkoły podstawowej z gimnazjalną. Nie sposób zatem postawić opinii Kuratora zarzut dowolności czy arbitralności przyjętej opinii w zakresie negatywnego zaopiniowania zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P. i Gimnazjum w P. w Zespół Szkół w P.. W przedmiocie charakteru prawnego "opinii kuratora" wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00. W orzeczeniu tym trybunał stwierdził, że "w tym przypadku mamy do czynienia z dopuszczalnym >>współdziałaniem fachowym<< w rozumieniu art. 89 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji). (...). Analiza zadań i kompetencji kuratora jednoznacznie wskazuje, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty jest mocno ugruntowana w tradycji Państwa Polskiego, co musi być również brane pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego". Sąd zauważa, iż co prawda powołany wyrok wydany został w wyniku badania konstytucyjności przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jednak, w ocenie tutejszego Sądu rozważania dotyczące charakteru prawnego "opinii kuratora" w pełni zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do "opinii kuratora", o której mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ze wskazanych powyżej względów, nie można zarzucić [...] Kuratorowi Oświaty w związku z wydaniem zaskarżonej opinii naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Tym samym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. R.A.