III SA/Łd 233/11

Dnia 21 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji [...]Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w Ł.przy ul. A. oddala skargę. III SA/Łd 233/11 UZASADNIENIE W dniu 23 lutego 2011 roku Rada Miejska w Łodzi, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 5c pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę Nr VIII/91/11 w sprawie zamiaru likwidacji XL Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 5 w Łodzi przy u. Dąbrowskiego 88. Z treści uchwały wynikało, że Rada wyraża zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2011 r. XL Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 5 w Łodzi przy u. Dąbrowskiego 88 (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Łodzi (§ 2 uchwały). Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2011 r. Wojewoda Łódzki, powołując się na art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poinformował Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu postępowania w celu kontroli legalności m.in. wskazanej powyżej uchwały. W ocenie Wojewody wyjaśnienia wymagały trzy kwestie, a mianowicie: sprawa wymogu konsultacji projektów uchwał ze związkami zawodowymi; zachowanie wymogów wynikających ze statutu Miasta Łodzi, a więc przedstawienie projektów uchwał do zaopiniowania przez komisje Rady oraz zastosowanie trybu likwidacji do szkół wchodzących w skład zespołu szkół, czy też całych zespołów szkół. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda uznał, iż przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Łodzi istotnie naruszyła prawo, tj. art. 62 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda zarzucił uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 23 lutego 2011 r. (Nr VIII/91/11) istotne naruszenie prawa, tj. art. 62 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda – wskazując szczegółowo na treść art. 59 i art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – stwierdził, że skoro ustawodawca wskazał jakie decyzje organ założycielski może podjąć w stosunku do zespołu szkół, wyłączając w tym przypadku zastosowanie trybu uregulowanego art. 58 i art. 59 ustawy o systemie oświaty, to podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji zespołu szkół narusza art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Wojewody, ustawodawca zupełnie odrębnie uregulował likwidację szkoły będącej samodzielną jednostką organizacyjną i przekształcenia organizacyjne, jakie mogą być dokonane w zespole szkół. Nie można zatem stosować przepisów dotyczących likwidacji szkoły do rozwiązania zespołu szkół, ani mieszać tych dwóch trybów postępowania. W ocenie Wojewody Łódzkiego, procedura likwidacyjna określona w art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do szkoły działającej jako odrębna jednostka organizacyjna. Tylko bowiem wyodrębnienie z danego zespołu szkół szkoły, która ma być zlikwidowana daje podstawę do jej likwidacji. Zatem – jak skonstatował Wojewoda – przed podjęciem procedury likwidacyjnej konieczne jest przywrócenie samodzielności takiej jednostce. W przedmiotowym przypadku należało najpierw rozwiązać zespół, wyodrębnić szkołę przywracając jej samodzielność i dopiero wówczas przeprowadzić procedurę z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wnosiła o jej oddalenie w całości i zasadzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Rady, to, że ustawodawca w ustawie o systemie oświaty odrębnie uregulował procedurę likwidacji szkoły w art. 59 ust. 1 i odrębnie przekształcenia, jakie mogą być dokonywane w zespole szkół w art. 62 ust. 5 nie oznacza, że oba wymienione tryby nie mogą być prowadzone równolegle. Z wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika, aby wskazane tryby wzajemnie się wykluczały i nie mogłyby być uruchamiane kolejno. Jak wskazała Rada, istotą bowiem trybu określonego w art. 59 ust. 1, w pierwszym jego etapie, jest przygotowanie działań likwidacyjnych zmierzających dopiero do likwidacji szkoły lub szkół, zaś istotą trybu z art. 62 ust. 5 jest, bądź dokonanie wyłączenia szkoły lub szkół z zespołu szkół, bądź rozwiązanie zespołu, o ile składa się on tylko z dwóch szkół. Stąd też, zdaniem Rady, nie można podzielić stanowiska Wojewody Łódzkiego, że najpierw winno być dokonane rozwiązanie zespołu szkół lub wyłączenie szkół z zespołu szkół, a dopiero potem dokonana likwidacja szkoły wchodzącej w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 5, i że obu trybów nie wolno ze sobą mieszać. Zdaniem Rady, o ile proces likwidacji poprzedzony byłby najpierw uprzednim rozwiązaniem zespołu szkół, a potem likwidacją szkoły wchodzącej w skład zespołu, to nieracjonalne byłoby nadawanie samodzielności szkole poprzez wyodrębnianie jej organizacyjnie i ekonomicznie. Rada Miejska w Łodzi podkreślała ponadto, że podejmując zakwestionowaną uchwałę nie zakończyła całego procesu związanego z likwidacją XL Liceum Ogólnokształcącego. Jego dalszym etapem będą działania związane z wyłączeniem Liceum z Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 5 w Łodzi w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz likwidacja tegoż Liceum w trybie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Oba wskazane tryby będą prowadzone równolegle. W ocenie Rady, działania te nie tylko nie mogą naruszać ustawy o systemie oświaty, ale wypełniają wolę racjonalnego ustawodawcy, którego zamierzeniem było takie uregulowanie procesu likwidacyjnego szkół i rozwiązania zespołu szkół, by nie wiązało się to z negatywnymi skutkami finansowymi, ekonomicznymi i społecznymi. Zdaniem Rady, intencją ustawodawcy nie było zastosowanie do przekształceń organizacyjnych w zespole szkół wyłącznie procedury określonej w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, czyli najpierw rozwiązania zespołu szkół lub wyłączenia szkoły ze struktury zespołu szkół, a co za tym idzie nadania jej samodzielności organizacyjnej, statutu, wyposażenia w majątek, powołania organów szkoły i dyrektora szkoły, aby potem zastosować 2-etapowy tryb związany z likwidacją szkoły, bez możliwości uruchamiania ich równoległego. Rada podkreślała przy tym, że w przypadku XL Liceum Ogólnokształcącego ostatni nabór przeprowadzany był w roku szkolnym 2007/2008, a w roku szkolnym 2009/2010 liceum opuścili ostatni absolwenci. Powyższe oznacza, zdaniem Rady, ze z powodu braku chętnych uczniów nie przeprowadzania naboru, a szkoła de facto już nie funkcjonuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. nie wprowadza innych kryteriów, aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Podobne kryterium oceny legalności aktu wydanego przez organ gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. stanowi jej zgodność z prawem. Powyższe wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne". Przez taką sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia lub uchwały organu gminy, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 u.s.g. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa katalogu naruszeń prawa, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstaw do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia aktu. "Istotnym" naruszeniem prawa jest także uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności – art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje w terminie 30 dni. Jest to termin materialnoprawny, gdyż z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności – art. 91 ust. 1 u.s.g. Po upływie tego terminu organu nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Granice orzekania sądu administracyjnego w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 93 u.s.g. wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania jest zatem sprawa "nadzorcza" i granice orzekania nie mogą przekraczać granic tej sprawy. Mając na uwadze powyższe ograniczenie Sąd nie stwierdził, aby kwestionowana uchwała naruszała prawo. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej u.s.o. organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 1 u.s.o. zawiera zasady tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Pierwszą czynnością, która warunkuje owo zawiadomienie jest zatem samo powzięcie zamiaru likwidacji, które w jednostkach samorządu z uwagi na art. 5 c pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., I USK 209/06 LEX 209131) dla swej skuteczności wymaga uchwały organu stanowiącego. Jeżeli taka uchwała zostanie podjęta, to po stronie organu stanowiącego powstanie obowiązek poinformowania określonych podmiotów i organów. W formie uchwały rada gminy może ustalać zarówno przepisy prawa miejscowego, jak też wydawać indywidualne akty administracyjne, jeżeli przepisy szczególne dają jej takie kompetencje, może uchwalać przypisane do jej zadań inne akty lub dokumenty o charakterze nienormatywnym. W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie uchwała o zamiarze likwidacji szkoły ma właśnie charakter aktu nienormatywnego. Uzewnętrznia bowiem jedynie zamiar Rady odnośnie likwidacji szkoły i stanowi formę informacji właściwych podmiotów o takim zamiarze. Należy jeszcze raz podkreślić, że uchwała taka stanowi jedynie – jak wskazano wyżej – pierwszy etap w procedurze likwidacyjnej i w konsekwencji może lecz wcale nie musi prowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Nie rozstrzyga zatem o dalszym istnieniu szkoły. Trudno zatem uznać za racjonalne, aby niezbędne było – na tym etapie – podjęcie uchwały (tak jak o wyłączeniu XL LO z Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 5 w Łodzi). Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.s.o. organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Łączenie szkół lub placówek w zespoły ma głównie uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi szkołami (placówkami) wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora i ze wspólną administracją i obsługą. Ponadto w grę mogą wchodzić także racje merytoryczne. Łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoły publiczne muszą posiadać i udostępniać zgodnie z art. 67 u.s.o., a także zapewnienie kadry pedagogicznej, którą łatwiej jest przenosić między jednostkami lub polecać uzupełnianie wymiaru zajęć w jednej szkole (placówce) zajęciami w innej (Mateusz Pilich Ustawa o systemie oświaty – Konwersatoria. W-wa 2009 str. 602-603). Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skrócie (w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 07.08.2008 r. SA/GL 385/08) mogłoby doprowadzić w trakcie roku szkolnego do problemów związanych z brakiem kadry pedagogicznej administracyjnej, administracyjnej i bazy dydaktycznej, koniecznością powołania dyrektora wyodrębnionej placówki. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.