III SA/Łd 233/17

Dnia 11 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W dniu [...] do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. wpłynął wniosek A.P. z dnia 25 kwietnia 2016r. o umorzenie lub odroczenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek za 2012r. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, tj.; - umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części dotyczącej składek za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2012r. do grudnia 2012r. w kwocie 2 154,51 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2012r. do grudnia 2012r. w kwocie 939,07 zł; -umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części dotyczącej należności za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2012r. do grudnia 2012r. w łącznej kwocie 4 107,55 zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie 1 449,20 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2012r. do grudnia 2012r. w kwocie 939,07 zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie 327,00 zł; Natomiast decyzją z dnia [...], nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. w oparciu o treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 8 804,77 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 3 469,15 zł, Fundusz Pracy i FGŚP w łącznej kwocie 1 019,95 zł. W oparciu zaś o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 5 402,54 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 3 141,65 zł, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 607,60 zł. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o nr [...] została doręczona skarżącej w dniu 7 października 2016r. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia stronie decyzji o nr [...]. Jak wynika ze znajdującej się aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu 8 maja 2017r. (k nr 23), akta administracyjne sprawy są kompletne, a obie decyzje zostały prawdopodobnie przesłane stronie w jednej przesyłce pod jednym nr, podobnie jak następnie obie decyzje organu drugiej instancji. W dniu 21 października 2016r. A.P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...] i odmówił umorzenia w oparciu o treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 9 487,27 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 3 469,15 zł i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 1 019,95 zł oraz na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 6 329,24 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 3 142,15 zł i Fundusz Pracy w łącznej wysokości 607,20 zł. Ponadto, decyzją z dnia [...], nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i odmówił wszczęcia postępowania w zakresie: 1) umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części dotyczącej składek za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2012r. do grudnia 2012r. w kwocie 1 472,02 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2012r. do grudnia 2012r. w kwocie 939,07 zł; 2) umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części dotyczącej należności za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.; -na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2012r. do grudnia 2012r. w łącznej kwocie 3 425,05 zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie 1 205,00 zł; -na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2012r. do grudnia 2012r. w kwocie 939,07 zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie 327,00 zł; -na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2012r. do grudnia 2012r. w kwocie 304,75 zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie 108 zł. W dniu 13 stycznia 2017r. A.P. wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. pismo w sprawie decyzji nr [...], w którym napisała , że po raz kolejny składa zażalenie od decyzji nr [...]. Pismo powyższe organ potraktował jako skargę i wraz z odpowiedzią na skargę przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem z dnia 23 lutego 2017r. skarżąca została wezwana do sprecyzowania skargi przez wyjaśnienie, czy skierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pismo z dnia 13 stycznia 2017r. stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję z dnia [...], nr [...], czy cel złożenia pisma był inny. W piśmie z dnia 10 marca 2017r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie skarżąca wyjaśniła, że złożone w dniu 13 stycznia 2017r. pismo, stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję ZUS z dnia [...], nr [...]. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 5 maja 2017r. (k nr 22 akt sądowych), w dniu 8 maja 2017r. w rozmowie telefonicznej z pełnomocnikiem organu administracji publicznej – radcą prawnym V.J. ustalono, że decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o nr [...] i [...] zostały doręczone skarżącej w jednej przesyłce pomimo, że znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru dotyczy tylko decyzji z dnia [...], nr [...]. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko od decyzji o nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...], nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...] i odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, z kolei decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części dotyczącej składek za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne na ubezpieczenie zdrowotne i umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części dotyczącej należności za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skargę do WSA w Łodzi skarżąca złożyła tylko na decyzję nr [...]. Na powyższą okoliczność została sporządzona notatka służbowa (k nr 23 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione. Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., obligująca sąd do stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z uregulowaną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji, decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ostateczna, a jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Użyty w redakcji cyt. przepisu zwrot "nie służy odwołanie (...) lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" oznacza zarówno sytuację, gdy tego rodzaju środek zaskarżenia decyzji na gruncie procedury administracyjnej nie został przewidziany, jak też sytuację, w której w przewidzianym do tego terminie, określonym w art. 129 § 2 K.p.a. (tj. 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie), nie został wniesiony. Konsekwencją istnienia powyższej zasady jest brak możliwości weryfikowania w trybie odwoławczym decyzji mających walor ostateczności. Jeżeli więc organ wyższego stopnia, działając jako organ odwoławczy, wyda po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzję odnoszącą się do decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, to takie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a. Podnieść przy tym również należy, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 K.p.a., nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Strona ma zatem prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak również ograniczyć środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 K.p.a). Jeżeli więc strona jednoznacznie wskazuje, że zaskarża określoną decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie może zatem poddać kontroli niezaskarżonej decyzji lub jej części, albowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 maja 2007r., sygn. akt I OSK 556/06; z dnia 25 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 1198/06 publ. na str. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo strony do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest powiązane wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania urzeczywistniony złożonym przez nią środkiem zaskarżenia. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Z tego powodu należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724), w którym stwierdzono, że "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawę do wydania wyroku stanowią akta sprawy przekazane przez organ administracji publicznej. Przedmiotem skargi skierowanej przez skarżącą A. P. do sądu administracyjnego jest decyzja ZUS I Oddział w P. Nr [...] z [...] Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych do sądu w rozpatrywanej sprawie, w dniu [...] ZUS I Oddział w P. wydał dwie decyzje w sprawie z wniosku A.P.: - nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek i - nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w części dotyczącej składek za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie dowód doręczenia stronie decyzji nr [...]. Nie ma w aktach dowodu doręczenia stronie decyzji ZUS o nr [...]. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o nr [...] brak jest natomiast wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącą od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o nr [...]. Wobec wątpliwości co do kompletności przekazanych akt zwrócono się do pełnomocnika organu o wyjaśnienie tej kwestii . Z rozmowy z pełnomocnikiem z dnia 8 maja 2017r. sporządzona została notatka służbowa. Z treści powyższej notatki służbowej wynika, że akta są kompletne, gdyż decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o nr [...] i [...] zostały doręczone skarżącej w jednej przesyłce pomimo, że znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru dotyczy tylko decyzji z dnia [...], nr [...]. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji o nr [...] wydał dwie decyzje; tj.: - decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...] i odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w oparciu o art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a ustawy s.u.s. oraz - decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek i odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części dotyczącej składek za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i umorzenia zadłużenia z tytułu składek w części dotyczącej należności za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W świetle powyższych okoliczności faktycznych należy stwierdzić, że skoro skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o nr [...], to organ administracji publicznej nie posiadał kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajdującego się w aktach administracyjnych jednoznacznie wynika, że skarżąca zakwestionowała tylko decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. o nr [...]. Precyzyjne określenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotu zaskarżenia oznaczało w realiach rozpoznawanej sprawy ograniczenie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji Zakładu ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...]. Rozpatrzenie zaś sprawy także w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i w konsekwencji uchylenie decyzją z dnia [...] nr [...] w całości decyzji z dnia [...], nr [...] spowodowało, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zadziałał z urzędu, a tym samym niewątpliwe naruszył zasadę skargowości postępowania odwoławczego, a przez to rażąco naruszył art. 16 § 1 w zw. art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Poddał bowiem weryfikacji w trybie odwoławczym, decyzję z dnia [...], nr [...], która, o ile w ogóle została stronie doręczona, uzyskała walor ostateczności. Kwestionowana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...], jako wydana bez wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obarczona jest zatem kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co obliguje sąd do stwierdzenia jej nieważności. Organ powinien także ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy w ogóle decyzja nr [...] weszła do obrotu prawnego, a więc czy skarżąca potwierdza jej otrzymanie i w jakiej dacie, gdyż znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi jedynie dowód doręczenia skarżącej decyzji [...]. Po wyjaśnieniu powyższej kwestii organ podejmie stosowne decyzje. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji publicznej uwzględni powyższe wskazania i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. E.C.