III SA/Łd 238/08

Dnia 17 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zameldowania K.S. z synem K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej - Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A. w Ł. kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. bg Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekającą o zameldowaniu K. S. wraz synem K. S. na pobyt czasowy od 22 października 2007 r. do 19 kwietnia 2008 r. na terenie ogródków działkowych [...] przy ul. A w Ł. W stanie faktycznym sprawy, w dniu 22 października 2007 r. K. S. wystąpił z do Delegatury Urzędu Miasta Ł - P. z wnioskiem o zameldowanie go wraz z synem na pobyt czasowy od 22 października 2007 r. do 19 kwietnia 2008 r. na terenie ogródków działkowych przy ul. A w Łodzi. Do wniosku załączył wypełnione druki zgłoszenia pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące oraz decyzję Zarządu Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w Ł. o przydzieleniu działki i przyjęciu w poczet członków. Zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania zostało przez organ przesłane do Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu im. A, który pismem z dnia 25 października 2007 r. poinformował, że w ramach kompetencji określonych statutem PZD, w imieniu rodzinnego ogrodu działowego działa i reprezentuje go w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych zarząd ogrodu. W związku z tym PZD Okręgowy Zarząd [...] przekazał zawiadomienie o wszczęciu postępowania Zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) orzekł o zameldowaniu K. S. wraz z synem K. na pobyt czasowy od 22 października 2007 r. do 19 kwietnia 2008 r. na terenie ogródków działkowych przy ul. A w Ł. Wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 2a wskazanej ustawy potwierdzenia faktu pobytu osoby dokonuje wynajmujący, właściciel, najemca lokalu. W przypadku odmowy potwierdzenia faktu pobytu przez dysponentów lokali, zgodnie z art. 47 ust. 2 ustwy, należy w drodze postępowania administracyjnego dokonać ustaleń mających na celu stwierdzenie, czy osoba ubiegająca się o zameldowanie faktycznie w danym lokalu przebywa. Po potwierdzeniu pobytu następuje zameldowanie w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał m.in., że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające potwierdziło, iż K. S. wraz z synem K. od kilku lat zamieszkuje w altanie nr [...] na terenie ogródków działkowych przy ul. A w Ł. Fakt pobytu potwierdziły zarówno ustalenia dokonane podczas przeprowadzonej pod wskazanym adresem kontroli meldunkowej, jak również wyjaśnienia Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A , który nie kwestionuje faktu zamieszkiwania K. S. wraz z synem K. pod wskazanym adresem. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] złożył Polski Związek Działkowców – Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A w Ł. Odwołanie w imieniu Zarządu podpisała Prezes Zarządu ROD B. L. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zameldowania K. S. wraz z synem K. Uzasadniając odwołanie strona potwierdziła wprawdzie fakt zamieszkiwania K. S. wraz z synem w altanie położonej na terenie ogrodu działkowego przy ul. A w Ł., jednakże w jej ocenie taki sposób wykorzystywania altany nie jest zgodny z regulaminem Rodzinnego Ogrodu Działkowego, a ponadto znajdująca się na działce altana nie jest dostosowana do całorocznego w niej zamieszkiwania. Podniesiono także, że K. S. nie jest już członkiem ROD. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], powołując się na przepisy art. 47 ust. 2 w zw. z art. 9b ust. 1 i ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazał, iż zgodnie z tą ustawą do zameldowania na pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące niezbędne jest faktyczne zamieszkiwanie w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Podkreślił przy tym, że w przypadku wątpliwości, o zameldowaniu lub odmowie zameldowania decydują przesłanki wywodzące się z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dalej wskazał na treść art. 9b ust 1 i ust. 2 powoływanej ustawy, zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem. Adres ten – jak podkreślił Wojewoda – określa się przez podanie, w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego, natomiast w innych gminach - nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice. W ocenie Wojewody, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że K. S. wraz z synem K. od kilku lat przebywa na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A w Ł. przy ul. A w altanie wzniesionej na działce ogrodniczej nr [...]. Powyższe potwierdza przeprowadzona przez organ I instancji kontrola meldunkowa. Faktu tego nie neguje również strona odwołująca się. Organ podkreślił także, że ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie uzależnia dopuszczalności zameldowania ani od posiadania tytułu prawnego do danego lokalu, ani od innych okoliczności, takich jak spełnienie przez lokal wymagań techniczno-budowlanych określonych dla pomieszczeń mieszkalnych, na których niespełnienie wskazywał odwołujący się. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy [...] w Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, a które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 9b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie W uzasadnieniu skargi strona podniosła na wstępie, że Wojewoda [...] nie zawiadomił odwołującego się o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 10 k.p.a., jak również art. 11 k.p.a. zobowiązujący organ do wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, Wojewoda powinien także stosownie do zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7 i art. 8 k.p.a. dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwiając sprawę uwzględnić interes strony, na równi z interesem innych działkowców w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym im. A i interesem tegoż ogrodu, czego organ II instancji nie uczynił. Dalej skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do kontroli zasadności decyzji podjętej przez organ I instancji z pominięciem zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Tym samym, w ocenie skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] jest niezgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącego, pominięcie w uzasadnieniu decyzji przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, które organ orzekający powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wpłynęło nie tylko w sposób istotny na wynik sprawy, ale sprawiło też, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo materialne. Skutkiem powyższego – w ocenie skarżącego – jest pominięcie przepisu zawartego w art. 13 tej ustawy, dotyczącego funkcji działki w rodzinnym ogrodzie działkowym oraz zakazu zaspokajania w ten sposób potrzeb mieszkaniowych. Dalej skarżący odnosi się do zarzutu naruszenia 9b ust 1 i ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcia organów administracji nie określają niezbędnych elementów adresu. Nie określono bowiem numeru domu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Tymczasem – jak wskazał skarżący – pod adresem zameldowania (A) znajduje się 101 działek rodzinnych. Działki mają nadany numer, ale nie jest to numer altanki. Dlatego też brak numeru domu jest naruszeniem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skarżący wskazuje także, że organ odwoławczy ustalił nieprawidłowy stan faktyczny, niezgodny z rzeczywistym stanem. Wskazał w tym zakresie, że K. S. nie jest już członkiem Polskiego Związku Działkowców i przebywa wraz z synem na terenie ogródków działkowych bezprawnie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego sąd wezwał stronę skarżącą, tj. Polski Związek Działkowców – Rodzinny Ogród Działkowy im. A w Ł. do złożenia dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie do podpisania skargi przez Prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A w Ł. – B. L., a następnie do złożenia Statutu Polskiego Związku Działkowców. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona skarżąca przekazała wnioskowany statut, informując, iż na podstawie jego postanowień Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A upoważnił B. L. do podpisania skargi. Zgodnie z § 3 pkt 1 Statutu Polskiego Związku Działkowców, uchwalonego przez VII Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Działkowców Uchwałą Nr 1 z dnia 6 kwietnia 2006 r. Polski Związek Działkowców posiada osobowość prawną. W myśl § 3 pkt 3 tego statutu jednostki organizacyjne PZD korzystają z osobowości prawnej PZD w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonych tym statutem. Paragraf 39 Statutu stanowi, że, jednostką organizacyjną Polskiego Związku Działkowców jest m.in.rodzinny ogród działkowy. Paragraf 59 Statutu stanowi dalej, iż rodzinny ogród działkowy jest podstawową jednostką organizacyjną Polskiego Związku Działkowców i korzysta z osobowości prawnej Polskiego Związku Działkowców na zasadach określonych w § 92 Statutu. Z treści § 92 pkt 1 wynika, że w zakresie swoich kompetencji określonych niniejszym statutem zarząd działa w imieniu i reprezentuje Rodzinny Ogród Działkowy na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych (tzw. sprawy zwykłego zarządu). Zgodnie natomiast z postanowieniami § 92 pkt 3 Statutu "Prezes zarządu łącznie z innym członkiem zarządu umocowany jest do składania oświadczeń woli w imieniu ROD, w tym do ustanawiania pełnomocników procesowych w sprawach określonych w ust. 1" Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej postanowień statutu strona skarżąca została wezwana do podpisania skargi przez drugiego członka zarządu w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Brak formalny skargi został w wyznaczonym terminie uzupełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak [...] w omówionym zakresie stwierdził, że skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych względów, aniżeli podniesiono w skardze. Podkreślić trzeba przede wszystkim, iż – jak wynika z akt postępowania administracyjnego – odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...], złożone przez Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy im. A podpisane zostało jedynie przez Prezes Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego B. L. W myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, choć przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Podnieść jednakże należy, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie formy i treści podania przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. Zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa (np. odwołanie) wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Odwołanie powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. W szczególności, powinno ono zawierać wskazanie osoby (podmiotu), od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli odwołanie zostało wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez podmiot je wnoszący. Podpis wskazuje bowiem wnoszącego i pozwala zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego do jego wniesienia. Zgodnie z przepisem art. 64 § 1 k.p.a. odwołanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli nie wskazano w nim adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych oraz zgodnie z art. 64 § 2, jeżeli odwołujący mimo wezwania organu nie usunie w terminie siedmiu dni braków podania, które nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Do braków , które rodzą obowiązek organu podjęcia czynności w celu ich uzupełnienia należy m.in. podpis strony. PZD jest osobą prawną i zgodnie z art. 38 Kodeksu cywilnego działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Z treści przytoczonego wyżej statutu wynika, że organem PZD Rodzinnego Ogrodu Działkowego upoważnionym do działania w imieniu ROD i reprezentowania go na zewnątrz jest zarząd ROD. W rozpatrywanej sprawie, jak już wcześniej zostało to zaakcentowane, pismo zatytułowane "odwołanie", złożone przez Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A w L., podpisane zostało jedynie przez Prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego – B. L. Tymczasem, jak wynika z treści § 92 pkt 3 Statutu Polskiego Związku Działkowców, uchwalonego przez VII Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Działkowców Uchwałą Nr 1 z dnia 6 kwietnia 2006 r., do składania oświadczeń woli w imieniu Rodzinnego Ogrodu Działkowego umocowany jest prezes zarządu łącznie z innym członkiem zarządu. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż dla skutecznego złożenia oświadczenia woli przez Rodzinny Ogród Działkowy, w tym w szczególności do wniesienia odwołania od decyzji organu administracji publicznej, konieczne jest współdziałanie dwóch członków zarządu łącznie. W niniejszej sprawie natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji podpisane zostało tylko przez Prezesa Zarządu ROD. Organ odwoławczy nie sprawdził jednak jaki jest prawidłowy sposób reprezentacji Polskiego Związku Działkowców - Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A, nie wezwał strony pod rygorem z art. 64 § 2 kpa (pozostawienia odwołania bez rozpoznania) do uzupełnienia braku odwołania i rozpoznał odwołanie, wydając w dniu [...] decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji orzekającej o zameldowaniu K. S. wraz z synem K. na pobyt czasowy od 21 października 2007 r. do 19 kwietnia 2008 r. na terenie ogródków działkowych przy ul. A w Ł. W ocenie Sądu, odwołanie Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy im. A, podpisane jedynie przez Prezes Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego B. L., nie spełniało wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., z uwagi – jak wskazano powyżej – na wymóg jego podpisania przez co najmniej dwóch członków zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. A. Tym samym uznać należy, że przedmiotowe odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji niejako z urzędu wystąpił w charakterze organu odwoławczego, a wydana przez niego decyzja administracyjna jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem koresponduje zresztą dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące sytuacji rozpoznania odwołania nie podpisanego przez stronę odwołującą się. Może ono znaleźć analogicznie zastosowanie do niniejszych rozważań. Przykładowo wskazać tutaj można na wyrok WSA z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 455/05-nie publikowany, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt III SA 417/00 - nie publikowany, wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1303/97- nie publikowany, wyrok NSA z 18 maja 1994 r. SA/Gd 2365/93 nie publikowany. Obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia rozważania w zakresie merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał za zbyteczne. Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lodzi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy. d.r.