III SA/Łd 247/06

Dnia 18 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie dniu 18 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi W.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej upomnienia oddala skargę. III SA/Łd 247/06 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wznowienia postępowania dyscyplinarnego, zakończonego orzeczeniem Komendanta Rejonowego Policji w B. z dnia [...] o wymierzeniu W.K. kary dyscyplinarnej upomnienia, stwierdził, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił uchylenia ww. orzeczenia o ukaraniu. Od decyzji organu I instancji W.K. wniósł odwołanie, w którym podniósł m.in., iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w B. została podjęta sprzecznie z zasadą prawdy obiektywnej i ze znieważeniem podstawowych zasad praworządności i sprawiedliwości społecznej. Stwierdził, iż wszystkie dowody uzasadniające uchylenie orzeczonej kary dyscyplinarnej zawarł we wnioskach złożonych w przedmiotowej sprawie. Wskazał również, iż czynności poprzedzające wymierzenie kary upomnienia dowodzą fałszowania dowodów i mataczenia, co w jego ocenie jest oczywiste i nie wymaga sądowego potwierdzenia prawomocnym wyrokiem. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] w części dotyczącej odmowy uchylenia zaskarżonego orzeczenia o ukaraniu z dnia [...] , uchylenia ww. orzeczenia o ukaraniu oraz zażądała przywrócenia części świadczeń utraconych w wyniku ukarania wraz z ustawowymi odsetkami. Komendant Wojewódzki Policji w Ł., decyzją z dnia [...] , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu decyzji, iż W.K. jako podstawę wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnie w grudniu [...] , zgłosił art. 145a K.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt 36/00, a ponadto zarzucił, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu zapadło na skutek szeregu przestępstw kryminalnych oraz sfałszowania dowodów w spawie, co wypełnia przesłanki art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych podstaw wznowienia postępowania, organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania wynika, iż orzeczenie o ukaraniu W.K. karą upomnienia wydane zostało przez Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Rejonowej Policji w B. w dniu [...] i z ta datą ukarany się z nią zapoznał. Orzeczenie z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji w B. o oddaleniu odwołania doręczone zostało stronie w dniu 15 grudnia 1994 r. Termin uchylenia przedmiotowego orzeczenia z przyczyny wskazanej w art. 145a K.p.a. upłynął więc w grudniu 1999 roku. W tym zakresie organ, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. zobowiązany był, zgodnie z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Okolicznością tą w analizowanym stanie faktycznym i prawnym jest wystąpienie przesłanki negatywnej, niedopuszczającej do uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145a k.p.a. w postaci upływu terminu dopuszczalności uchylenia decyzji wynoszącego w analizowanym przypadku 5 lat od dnia doręczenia decyzji (orzeczenia) stronie. W zakresie podstaw uchylenia orzeczenia o ukaraniu, wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., Komendant Powiatowy Policji w B. stwierdził, iż strona nie wskazała żadnych dowodów na poparcie podnoszonych argumentów, dotyczących fałszowania dowodów bądź popełnienia przestępstw. Przeprowadzone przez organ postępowanie wykazało, iż w pięciu postępowaniach o sygnaturach akt: [...],[...],[...],[...],[...], prowadzonych przez prokuraturę na skutek zawiadomień W.K., zapadły prawomocne postanowienia Sądu Rejonowego w B., utrzymujące w mocy postanowienia Prokuratury: w jednym przypadku o umorzeniu śledztwa, a w pozostałych o odmowie wszczęcia śledztwa. Należało zatem, zgodnie z treścią art. 151 § 1 K.p.a., wobec braku podstaw, odmówić uchylenia orzeczenia o ukaraniu z dnia [...] . Na decyzję ostateczną W.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy uchylenia zaskarżonego orzeczenia, wydania decyzji o uchyleniu decyzji o ukaraniu z dnia [...] oraz zasądzenie zwrotu utraconych świadczeń wraz z odsetkami. Autor skargi podniósł, iż od momentu podjęcia przez niego zabiegów o uchylenie decyzji o ukaraniu go, wydanej na podstawie fałszywych dowodów, nie upłynęła jeszcze 10-letni termin określony w art. 146 § 1 K.p.a. Decyzji organu II instancji zarzucił brak najmniejszej choćby wzmianki o nieistniejącycm świadku, którego zeznania przyczyniły się do wymierzenia mu w [...] kary upomnienia. Podniósł również, iż wnosił zawiadomienia o popełnieniu przestępstw, które jednak były umarzane niezgodnie z przepisami. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł., przytaczając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie wznowieniowe jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Reguły związane ze wszczęciem tego postępowania oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W pierwszej fazie postępowania organ administracji sprawdza jedynie, czy strona powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 K.p.a. lub w art. 145a K.p.a. Jeśli strona powołuje się na te przesłanki, to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i już we wznowionym postępowaniu ocenić, czy przesłanki te rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu. Skarżący w swoim wniosku o wznowienie postępowania powołał się na trzy przesłanki, które jego zdaniem winny skutkować uchyleniem decyzji Komendanta Rejonowego Policji w B. z dnia [...] o wymierzeniu mu kary upomnienia, tj.: wydanie decyzji w oparciu o akt normatywny, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją (przesłanka określona w art. 145a K.p.a.), a także wydanie decyzji w oparciu o fałszywe dowody oraz w wyniku przestępstwa (odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.). Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przesłanek wznowienia postępowania przywołać należy treść art. 145a K.p.a., w myśl którego można żądać wznowienia podstępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W przedmiotowej sprawie orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] , którego uchylenia domaga się skarżący, wydane zostało na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 czerwca 1991 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz.U. Nr 48, poz. 212). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Właśnie ww. przepis ustawy o Policji uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, wyrokiem z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt 36/00 (OTK-A 2002/5/63). Oznacza to, iż upadła delegacja ustawowa do wydania przepisu wykonawczego, na podstawie którego skarżący został ukarany. Zasadnie więc organy administracji uznały, że zaszła przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145a K.p.a. Jednakże, jak słusznie podniosły organy obu instancji, w sprawie zaistniała przesłanka negatywna, która wyklucza uchylenie kwestionowanej decyzji. Stosownie do art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Kwestionowane przez skarżącego orzeczenie Komendanta Rejonowego Policji w B. o ukaraniu zostało mu doręczone w dniu 6 grudnia 1994 r., a decyzja Komendanta Rejonowego Policji w B. o oddaleniu odwołania – w dniu 15 grudnia 1994 r. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożył w Komendzie Powiatowej Policji w B. w dniu 7 października 2003 r., a więc po upływie 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej. Treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Tak więc, mimo wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145a K.p.a., zastosowanie w sprawie miał art. 151 § 2 K.p.a., w myśl którego w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których decyzji nie uchylił. Zasadnie zatem organy administracji uznały, iż z uwagi na upływ ponad 5 lat od doręczenia skarżącemu orzeczenia Komendanta Rejonowego Policji w B. z dnia [...] o wymierzeniu kary upomnienia jego uchylenie nie jest możliwe i należy ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Nie można mieć również zastrzeżeń do rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie dwóch pozostałych przesłanek wznowieniowych podnoszonych przez skarżącego, a określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Stosownie do wskazanych przepisów w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), bądź decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (pkt 2). W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wykazało, iż żadna z tych przesłanek nie zaistniała. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest już pogląd, iż jeżeli zaistnienie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, organy administracyjne obowiązane są odmówić uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie mogą natomiast tak daleko wkraczać w kompetencje sądu karnego, by przeprowadzać postępowanie dowodowe dla wykazania oczywistości faktów popełnienia przestępstwa i sfałszowania dowodu (por. wyrok NSA z dnia 3 września 1998 r., II SA 921/98, niepubl.). Ponadto, stosownie do art. 145 § 2 K.p.a., sfałszowanie dowodu lub fakt popełnienia przestępstwa musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawach wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest również fałsz dowodów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 630). Podnoszone w skardze okoliczności, iż kara upomnienia wydana została na podstawie dowodu z przesłuchania nieistniejącego świadka, co świadczy w ocenie skarżącego o fałszerstwie, nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy. Organy po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego zasadnie wskazały, iż skarżący w toku postępowania wznowieniowego nie wykazał żadnych dowodów na poparcie swoich tez. Skarżący składał wprawdzie do prokuratury zawiadomienia o popełnieniu przestępstw w trakcie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, jednakże w prowadzonych przez prokuraturę sprawach o sygn. [...],[...],[...],[...] oraz [...] zapadły prawomocne postanowienia Sądu Rejonowego w B., utrzymujące w mocy postanowienia Prokuratora Rejonowego w B.: w jednym przypadku o umorzeniu śledztwa, w pozostałych czterech o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro zatem prokuratorzy prowadzący postępowania karne z wniosku skarżącego nie stwierdzili popełnienia przestępstw czy też fałszowania dowodów, co potwierdziły również orzeczenia sądu rejonowego, wydawane na skutek zażaleń skarżącego, to organ administracji publicznej orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania jest tymi rozstrzygnięciami związany i nie może samodzielnie ustalać, czy popełnienie przestępstw bądź fałszowanie dowodów miało miejsce (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1326/04, Lex nr 179060). Zasadnie zatem organy administracji publicznej, rozpatrując podstawy wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., uznały, iż przesłanki te nie wystąpiły i odmówiły na podstawie art. 151 §1 pkt 1 K.p.a. uchylenia decyzji Komendanta Rejonowego Policji w B. z dnia [...] Jeżeli bowiem sfałszowanie dowodów nie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym ani też prawomocnym wyrokiem sądu nie został stwierdzony fakt popełnienia innego przestępstwa, w wyniku którego wydano decyzję, ww. przesłanki wznowieniowe odpadają. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż art. 151 K.p.a. nie przewiduje w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób, jak uczyniły to w niniejszej sprawie organy administracji, tzn. nie można wydać decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, wykazując jednocześnie, że decyzja ta posiadała jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej (art. 146 § 2 K.p.a.). Decyzję taką cechuje bowiem ewidentna sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy (opartym na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), a uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia, które odwołuje się do art. 151 § 2 K.p.a. (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, str. 196). Innymi słowy decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym nie powinna w swoim rozstrzygnięciu zawierać odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej i jednoczesnego wskazania, iż wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z przepisem art. 151 K.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a.; 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Innych rozwiązań K.p.a. nie przewiduje. Jednakowoż w niniejszej sprawie Sąd przyjął, iż organy administracji, wydajać rozstrzygnięcie o odmowie uchyleniu decyzji dotychczasowej i jednocześnie stwierdzając, iż wydana ona była z naruszeniem prawa, nie uchybiły przepisom. Ocena taka spowodowana jest faktem, iż postępowanie administracyjne wznowione zostało w oparciu o trzy przesłanki: dwie pierwsze wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. – organy uznały w tym przypadku, iż one nie wystąpiły, w tym zakresie odmówiły więc zmiany decyzji dotychczasowej; trzecia oparta była o art. 145a K.p.a. – przesłanka ta zaistniała, jednak z uwagi na upływ czasu (przesłanka negatywna określona w art. 146 § 1 K.p.a.) należało ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których decyzji nie uchylono. Niemożna więc organom administracji zarzucić naruszenia art. 151 K.p.a. Na marginesie jedynie można jeszcze zauważyć, iż w kontekście niezaistnienia wyżej wymienionych przesłanek wznowienia postępowania bez znaczenia jest okoliczność podnoszona w skardze, iż od dnia doręczenia decyzji o ukaraniu do dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania nie upłynęło 10 lat. Zaistnienie owej negatywnej przesłanki miałoby bowiem znaczenie jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.