III SA/Łd 249/11

Dnia 21 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego Starosta Powiatu P. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia M.T. statusu osoby bezrobotnej i uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych z tytułu zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 9 lipca 2010 r., z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w Ł. postępowanie w sprawie rozwiązania stosunku pracy i wydania świadectwa pracy. Postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatu P. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 22 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. – Starosta P. odmówił uznania M.T. za osobę bezrobotną z dniem 9 lipca 2010 roku oraz uznał za osobę poszukującą pracy z dniem 9 lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że M.T. jest zatrudniona, co uniemożliwia uznanie jej za osobę bezrobotną. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 22 ww. ustawy, osoba zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy poszukująca zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub innej formy pomocy określonej w ustawie, posiada status osoby poszukującej pracy. W piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r. M.T. wniosła o zmianę powyższej decyzji poprzez uznanie jej za osobę bezrobotną z dniem 17 lipca 2010 r. W uzasadnieniu podniosła, że z dokumentów wynika, że 9 licpa 2010 r. nie była osobą bezrobotną, natomiast 17 lipca 2010 r. już była osobą bezrobotną. Ponadto podniosła, iż w dniu 30 czerwca 2010 r., kiedy to udała się do pracy, żeby złożyć wypowiedzenie umowy o pracę drzwi do firmy były zamknięte, a wszystkie dokumenty zabezpieczone przez Policję, natomiast jej pracodawca był nieosiągalny. Sąd zasądził rozwiązanie umowy o pracę na dzień 16 lipca 2010 r., ponieważ tak wyliczono dotarcie jej wypowiedzenia umowy (list podwójnie awizowany). W dniu 9 lipca 2010 r. zarejestrowała się w dobrej wierze jako osoba bezrobotna, bo tak naprawdę nie wykonywała pracy zarobkowej. Do wyroku sądu nie wiedziała do jakiego dnia sąd uzna, iż była zatrudniona. Odwołująca podała, że uzasadnienie Powiatowego Urzędu Pracy jest lakoniczne, nie sposób odnieść się do niego. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda A. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] o odmowie uznania M.T. za osobę bezrobotną z dniem 9 lipca 2010 r. oraz o uznaniu za osobę poszukującą pracy z dniem 9 licpa 2010 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż w dniu 9 lipca 2010 r. M.T. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w P. w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. Skarżąca w dniu 9 lipca 2010 r. przedłożyła w Urzędzie Pracy m.in. umowę o pracę z dnia 16 lutego 2010 r. zawartą z Instytutem N. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. Umowa ta została zawarta na czas określony od dnia 16 lutego 2010 r. do 16 maja 2010 r., umowę o pracę z dnia 17 maja 2010 r. zawartą pomiędzy M.T. a Instytutem N. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (umowa ta została zwarta na czas określony od dnia 17 maja 2010 r. do dnia 17 sierpnia 2010 r.), rozwiązanie umowy o pracę przez pracownika bez wypowiedzenia z dnia 30 czerwca 2010 r., pozew z dnia 8 lipca 2010 r. skierowany do Sądu Rejonowego, Sądu Pracy o wydanie świadectwa pracy - ustalenie rozwiązania umowy o pracę. W dniu 4 stycznia 2011 r. M.T. przedłożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...]. W ww. wyroku Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zobowiązał pracodawcę M.T., tj. Instytut N. Sp. z o.o. do wydania M.T. świadectwa pracy za okres od dnia 16 lutego 2010 r. do dnia 16 lipca 2010 r. Jednocześnie sąd nakazał, by w treści świadectwa pracy było wskazane, iż M.T. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku managera, zaś umowa o pracę została rozwiązana przez pracownika, bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków przez pracodawcę wobec pracownika - art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy w związku z art. 55 § 1 1 Kodeksu pracy. Wojewoda A. stwierdził, że M.T. w dniu 9 lipca 2010 r. nie mogła zostać zarejestrowana i figurować jako osoba bezrobotna w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w P. W dniu 9 lipca 2010 r. M.T. była bowiem jeszcze zatrudniona w Instytucie N. Sp. z o.o., gdyż stosunek pracy został rozwiązany z dniem 16 lipca 2010 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podała, iż zaskarża powyższą decyzję Wojewody A. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] w całości i wnosi o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji celem stosownej zmiany decyzji organu I instancji poprzez uznanie jej za osobę bezrobotną od 17 lipca 2010 roku do 30 września 2010 roku. Skarżąca podniosła, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do istoty jej odwołania. Podała, że mają rację organy obydwu instancji i ona nie kwestionuje rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie okresu 9-16 lipca 2010 roku. Natomiast nie zgadza się z tym, że pozbawia się jej statusu osoby bezrobotnej od dnia 17 lipca 2010 roku do dnia 30 września 2010 roku (odnośnie tego dotyczyło się jej odwołanie). Od samego początku kierowała się uzyskanymi wytycznymi w Powiatowym Urzędzie Pracy. W dniu 9 lipca 2010 roku powiedziano jej, że może się zarejestrować jako osoba bezrobotna, ponieważ wysłała wypowiedzenie o pracę z trybem natychmiastowego rozwiązania umowy o pracę oraz pozew z dnia 8 lipca 2010 roku skierowany do Sądu Rejonowego, Sądu Pracy o wydanie świadectwa pracy - ustalenie rozwiązania umowy o pracę (wtedy nie wiedziała jaki będzie wyrok sądu -sprawa odbyła się dopiero w grudniu). W odpowiedzi na skargę Wojewoda A. wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma charakter prawny pisma M.T. z dnia 27 stycznia 2010 r., które zostało przez Wojewodę A. potraktowane jako odwołanie i stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, określenie charakteru tego pisma jest szczególnie istotne z uwagi na jego treść, która nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, iż jest ono odwołaniem od decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] o odmowie uznania M.T. za osobę bezrobotną z dniem 9 lipca 2010 r. oraz o uznaniu za osobę poszukującą pracy z dniem 9 licpa 2010 r. Wnioski i żądania skarżącej nie zostały sformułowane w ww. piśmie w sposób wyraźny, jednoznaczny. Po analizie powyższego pisma sąd stwierdził, iż skarżąca zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji, że od dnia 9 lipca 2010 nie była osoba bezrobotną. Natomiast zarzuty skarżącej dotyczą tego, że nie została uznana za osobę bezrobotną od dnia 17 lipca 2010 r. Wprawdzie pismo skarżącej z dnia 27 stycznia 2011 r. zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania i skierowane było do organu II instancji, ale zawiera w swej treści żądanie uznania jej za osobę bezrobotną od 17 lipca 2010 r. Skarżąca swoje stanowisko opiera na wyroku zaocznym z dnia [...] Sądu Rejonowego w Ł., który zobowiązał pracodawcę, tj. Instytut Naukowo - Badawczy Lingwistyki Stosowanej Spółkę z o.o. do wydania M.T. świadectwa pracy za okres od dnia 16 lutego 2010 r. do dnia 16 lipca 2010 r. z zaznaczeniem, że M.T. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku managera, zaś umowa o pracę została rozwiązana przez pracownika, bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków przez pracodawcę wobec pracownika - art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy w związku z art. 55 § 1 1 Kodeksu pracy. Organ II instancji nie wzywał skarżącej do wyjaśnienia jej rzeczywistej woli, ani nie pouczył jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publiczne obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale, albo, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, strona nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu I instancji, natomiast żąda jego uzupełnienia lub wydania nowego rozstrzygnięcia). Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro skarżąca nie kwestionowała rozstrzygnięcia organu I instancji co do odmowy uznania jej za osobę bezrobotną od dnia 9 lipca 2010 r., to obowiązkiem organu II instancji, do którego pismo zostało przekazane jako odwołanie, było wyjaśnienia intencji strony. Wojewoda A. potraktował zaś pismo skarżącej z dnia 27 stycznia 2010 r. jako odwołanie, bez wyjaśnienia stanowiska strony. Tymczasem również w skardze skarżąca twierdzi, że organy obydwu instancji mają rację i nie kwestionuje decyzji organu I instancji odnośnie okresu od 9 do 16 lipca 2010 r. natomiast żąda uznania za osobę bezrobotną od dnia 17 lipca 2010 r. do 30 września 2010 r. W ocenie Sądu, wobec braku wyjaśnienia żądania skarżącej i pouczenia o wszystkich okolicznościach sprawy powstała sytuacja, która nie wyjaśnia, czy skarżąca żądała wydania kolejnej decyzji o uznaniu jej za osobę bezrobotną od 17 lipca 2010 r., czy też wnosiła odwołanie od decyzji I instancji. Podkreślenia wymaga, iż w dniu 9 lipca 2010 r. skarżąca dokonując rejestracji i wypełniając kartę osoby bezrobotnej działa w zaufaniu do pracowników urzędu pracy i nie wiedziała, że w przyszłości okaże się, iż rozwiązanie stosunku pracy nastąpi z inną datą. Ponadto zauważyć należy, że w art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) wskazano, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy - wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ administracji jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie uznania osoby za poszukującą pracy. Organ dokonuje tylko rejestracji osoby jako osoby poszukującej pracy. Mając powyższe na uwadze należałoby uznać, że decyzja organu I instancji narusza prawa. Skoro jednak nie zostało ustalone, czy pismo skarżącej jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, a ponadto skarżąca w ogóle nie kwestionuje tej części uzasadnienia, to brak jest podstaw do oceny przez sąd prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] Wobec powyższego wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 9 lipca 2010 r. nie jest prawidłowym załatwieniem sprawy w świetle postanowienia o zawieszeniu postępowania, a następnie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia M.T. statusu osoby bezrobotnej i uprawnień do zasiłku dla bezrobotnego z tytułu zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy w dniu 9 lipca 2010 r. oraz w oparciu o ustalone okoliczności faktyczne. Podkreślić należy, że strona przed podjęciem decyzji co do charakteru swego pisma powinna uzyskać stosowne informacje o swojej sytuacji procesowej. Odmienne postępowanie organu narusza również regułę określoną w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Organy administracji są obowiązane postępować zgodnie z przepisami prawa, w tym z przepisami proceduralnymi. Niewątpliwie w tzw. wstępnym postępowaniu mają zastosowanie podstawowe zasady postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Postępowanie to jest bowiem częścią postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, czemu uchybił w niniejszym postępowaniu. A zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania wniosków zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2010 r., a ponadto rozważanie, dlaczego w dniu 9 lipca 2010 r. skarżąca otrzymała do wypełniania kartę rejestracyjną osoby bezrobotnej, rozważenie podstaw zawieszenia postępowania i jego podjęcia, a także pouczenie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Dopiero w dalszej kolejności, w zależności od zgłoszonych żądań i dokonanych ustaleń, rozstrzygnięcie sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji. P.Pij.