III SA/Łd 25/09

Dnia 2 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 roku sprawy ze skargi T. B. na orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia kary dyscyplinarnej postanawia odrzucić skargę III SA/Łd 25/09 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] roku T.B., reprezentowany przez adwokata P.P. wniósł o wznowienie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany T. B. i uchylenie orzeczenia Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł.z dnia [...]. Orzeczeniem z dnia [...], wydanym na podstawie § 68 ust. 2 w zw. § 65 ust.1 pkt 3 i § 67 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 roku w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135 z 1996 r., poz. 634 ze zm.), Sąd Dyscyplinarny przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu Sąd Dyscyplinarny przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł. wskazał, iż postawione we wniosku zarzuty strony obwinionej są tożsame z zarzutami zawartymi w zażaleniu z dnia [...] roku na orzeczenie Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł. o wymierzeniu kary nagany T. B. Przeprowadzone wtedy postępowanie przed Sądem Dyscyplinarnym było zgodne z obowiązującymi zasadami i procedurą określoną rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 roku w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Orzeczenie Sąd Dyscyplinarny wydał po wnikliwym zanalizowaniu całości sprawy w granicach zażalenia. Postępowanie dyscyplinarne przeprowadzone w Zakładzie Karnym nr 2 w Ł. wykazało, że T. B. dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, a więc istniały podstawy do utrzymania w mocy orzeczenia Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł. Wniosek o wyłącznie Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł. z postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec T. B., przy obiektywnie ustalonym stanie faktycznym, był nieuzasadniony, na co wskazano w uzasadnieniu orzeczenia. Dowody zebrane w wyniku postępowania dyscyplinarnego i ustalenia Sądu Dyscyplinarnego wskazały, że nie było faktycznych podstaw do twierdzenia, że T.B. był szykanowany i deprecjonowany przez Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł. Zdaniem Sądu Dyscyplinarnego, wbrew twierdzeniu zawartemu we wniosku, orzeczenie Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł. [...] roku w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany T. B., wydano bez naruszenia obowiązujących przepisów, w tym podanych we wniosku o wznowienie postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie § 65 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 roku w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej, poprzez niezasadne przyjęcie, iż orzeczenie organu I instancji nie zostało wydane z naruszeniem przepisów, mimo że: 1) wniosek o wyłączenie Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł. R. H. nie został rozpoznany, choć przepis § 12 ust. 8 Regulaminu dyscyplinarnego wymaga formy postanowienia do oddalenia wniosku o wyłączenie, 2) o "braku podstaw do rozpoznania wniosku" o wyłączenie Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 R. H. rozstrzygnął niewłaściwy podmiot - Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego nr 2, zamiast - wskazanego w § 12 ust. 7 regulaminu dyscyplinarnego organu - wyższego przełożonego Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł., oraz mimo że powyższe uchybienia skutkują daleko idącą wadliwością treści orzeczenia w sprawie [...], wyrażającą się w braku zagwarantowania ukaranemu prawa do bezstronnego rozpoznania sprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i wznowienie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany T.B., w celu uchylenia orzeczenia Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Sąd Dyscyplinarny przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł.wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 powołanej ustawy). Prawo wniesienia skargi jest zatem uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym. Obowiązek ten wynika z tego, iż sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 97). Do kategorii aktów wyodrębnionych w art. 52 § 2 p.p.s.a. zaliczyć należy sprawy załatwiane w postępowaniach, które przewidują środki zaskarżenia. Są to sprawy indywidualne, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (postanowień), rozpoznawane w postępowaniu unormowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu przewidziane są środki zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (patrz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk. M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 240). Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, wyjątki od tej zasady określa ustawa. Wyczerpanie toku instancji oznacza wydanie decyzji (postanowienia) przez organ drugiej instancji (art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.). Skoro zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, takie załatwienie sprawy definitywnie kończy tok instancji i otwiera drogę przed sądem administracyjnym. Powyższa zasada dotyczy zarówno decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym. Wyłączenie prawa odwołania od decyzji, jako wyłom zasady dwuinstancyjności, musi być ustanowione expressis verbis, jak stanowi art. 78 Konstytucji, w ustawie. W przypadku zatem wątpliwości interpretacyjnych co do dopuszczalności prawa odwołania od decyzji należy przyjąć, że prawo to przysługuje. Takie stanowisko przyjął SN w uchwale z dnia 1 grudnia 1994 roku, III AZP 8/94 (OSN 1995, Nr 7, poz. 82). W uzasadnieniu uchwały wywodzono: "Jest oczywiście możliwe i dopuszczalne, iż ustawodawca kierując się pewnymi szczególnymi względami może w konkretnych sprawach ograniczyć bądź nawet wyłączyć oddziaływanie pewnych ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również zasady dwuinstancyjności postępowania. Świadectwem tego są choćby przepisy art. 127 § 3 k.p.a., aczkolwiek i w tych przypadkach kodeks przewiduje możliwość zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniania to pogląd, iż wyłączenie pewnego rodzaju spraw przez ustawodawcę ze sfery oddziaływania zasady art. 15 k.p.a., jeśli już następuje, musi być ustanowione w sposób wyraźny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji. Jeśli zaś u organów orzekających, zarówno administracyjnych, jak i sądowych powstają w tym zakresie wątpliwości, to powinny być one rozstrzygane na korzyść dopuszczalności odwołania w toku instancji, nie zaś na korzyść jego ograniczenia lub wyłączenia" (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 559 - 560). Zauważyć w tym miejscu należy, że wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można wprost zaliczyć do środków odwoławczych, gdyż nie uruchamia toku instancji. Wniesienie takiego środka nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższego stopnia, lecz ponownie powierza ją temu samemu organowi. Wyczerpanie jednak przez stronę prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest także przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (52 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowienie Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] roku (nazwane przez organ orzeczeniem) o odmowie wznowienia postępowania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 marca 1999 roku sygn. akt SK 19/98 (Dz. U. Nr 22, poz. 211) stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne (prowadzone w ramach określonych korporacji lub służb) jest szczególnym trybem postępowania. Orzecznictwo dyscyplinarne sprawowane jest z reguły przez wyspecjalizowane organy pozasądowe - komisje dyscyplinarne, bądź sądy dyscyplinarne. W przypadku odnoszącym się do funkcjonariuszy Służby Więziennej, przez przełożonego w pierwszej instancji i właściwy sąd dyscyplinarny działający w charakterze instancji odwoławczej. Sąd dyscyplinarny ma status organu odwoławczego. W przypadku przekazania rozstrzygnięcia konfliktów prawnych organom pozasądowym prawo do sądu, zgodnie z poglądami doktryny winno realizować się poprzez możliwość weryfikowania przez sąd prawidłowości orzeczenia każdego organu pozasądowego. Podkreślić należy, że Sąd Dyscyplinarny przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł. wydał postanowienie z dnia [...] (nazwane przez organ orzeczeniem) w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym), jako organ pierwszej instancji. Zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 roku w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej Dz.U. z 1996 r. Nr 135, poz. 634 ze zm.), do wznowienia postępowania dyscyplinarnego właściwy jest wyższy przełożony, a w sprawach, w których orzeczenie o ukaraniu wydał sąd dyscyplinarny – ten sąd. Wznowienie lub odmowa wznowienia postępowania dyscyplinarnego następuje w drodze postanowienia (§ 68 ust. 2 rozporządzenia). W myśl zaś § 68 ust. 3 tego rozporządzenia, na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, wydane przez wyższego przełożonego, przysługuje zażalenie do sądu dyscyplinarnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Zauważyć należy, że ust. 4 § 68 rozporządzenia przewidujący, iż na postanowienie sądu dyscyplinarnego o odmowie wznowienia postępowania zażalenie nie przysługuje, został skreślony przez § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lutego 2000 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. 2000 Nr 9, poz. 128). To, iż ustawodawca w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 roku w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej nie przewidział zażalenia od postanowienia sądu dyscyplinarnego wydanego w pierwszej instancji - w trybie nadzwyczajnym, nie oznacza, że ustawodawca wyłączył ten rodzaj rozstrzygnięcia ze sfery oddziaływania zasady określonej w art. 15 k.p.a. Stosownie bowiem do treści § 70 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 roku w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej, w sprawach nie uregulowanych rozporządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis zaś art. 127 § 3 k.p.a. ma na celu stworzenie rozwiązania strukturalnego zbliżonego do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Natomiast stosownie do treści art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wobec powyższych rozważań, w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., od postanowienia Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł. stronie przysługiwał do tego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc nie wyczerpał środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 25 września 2007 roku sygn. akt II GSK 136/07, LEX nr 374841 wskazał, że brak wykorzystania przysługującego środka zaskarżenia w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. T.P.