III SA/Łd 25/15

Dnia 1 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu M. K. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy al. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej W. P. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu M. K. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie M.: oznaczoną w ewidencji gruntów działką nr 122 stanowiącą własność G. J. a oznaczoną nr 119/2 działką stanowiącą własność W. P. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. wszczął na wniosek G. J. postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy: nieruchomością położoną w obrębie M., oznaczoną w ewidencji gruntów nr działki 122, stanowiącą własność wnioskodawcy, a nieruchomością oznaczoną nr działki 119/3, stanowiącą własność Z. J. oraz nieruchomością oznaczoną numerem działki 119/2 stanowiącą własność W. P.; nieruchomością położoną w obrębie M., oznaczoną nr działki 140/1, stanowiącą własność wnioskodawcy, a nieruchomością oznaczoną numerem działki 139/3, stanowiącą własność Z. J.; nieruchomością położoną w obrębie M., oznaczoną numerem działki 209 stanowiącą własność wnioskodawcy, a działką nr 208 stanowiącą własność Z. J. Pismem z dnia [...] G. J. zwrócił się do organu pierwszej instancji o rozszerzenie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego "o nieruchomości: 118, 120, 288 obrębu M. oraz nieruchomości nr 329, 330 obrębu C., które sąsiadują ze spornymi granicami jednym punktem granicznym. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. zmienił postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego w ten sposób, że wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy: nieruchomością położoną w obrębie M., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem działki 122, stanowiącą własność G. J., a nieruchomością oznaczoną numerem działki 119/3 stanowiąca własnością Z. J., działką nr 119/2, stanowiącą własność W. P., działką nr 118, stanowiącą współwłasność W. P. i M. P., działką nr 120, stanowiącą współwłasność E. K. i J. K., działką nr 288, stanowiącą własność gminy R.; nieruchomością położoną w obrębie M., oznaczoną nr działki 140/1 stanowiąca własność G. J., a nieruchomością oznaczoną nr działki 139/3 stanowiącą własność Z. J., działką nr 288 stanowiącą własność gminy R., działką nr 208, stanowiącą własność Z. J. i działką nr 209, stanowiącą własność wnioskodawcy; nieruchomością położoną w obrębie M., oznaczoną numerem działki 209, stanowiącą własność G. J., a działką nr 208 stanowiącą własność Z. J., działką nr 139/3 stanowiącą własność Z. J., działką nr 140/1, stanowiącą własność G. J., działką nr 329 obrębu C. stanowiącą własność R. S., działka nr 330 stanowiąca własność S. S. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy R. orzekł o rozgraniczeniu: nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 140/1 (stanowiącej własność G. J.) z działką nr 139/3 (stanowiącą własność Z. J.), działką nr 288 (stanowiącą własność gminy R.), działką nr 208 (stanowiąca własność Z. J.) i działką nr 209 (stanowiącą własność G. J.); nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 209 (stanowiącej własność G. J.) z działkami nr 208 i 139/3 (stanowiącymi własność Z. J.), działką nr 140/1 (stanowiącą własność G. J.) i działką nr 330, obręb C. (stanowiącą własność S. S.). Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy R. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 122 (stanowiącej własność G. J.), w części dotyczącej rozgraniczenia z działką nr 119/3 (stanowiącą własność Z. J.) oraz działką nr 288 (stanowiącą własność gminy R.), w związku z zawarciem ugody. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy R. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 122 (stanowiącej własność G. J.), w części dotyczącej rozgraniczenia z nieruchomością oznaczoną numerem działki 119/2 (stanowiącą własność W. P.), oznaczoną numerem działki 118 (stanowiącą współwłasność W. P. i M. P.) i działką nr 120 (stanowiącą współwłasność E. K. i J. K.) oraz przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. ustalił koszty postępowania w wysokości 3 075 zł w związku z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr działki 209 z działkami nr: 208, 139/3, 140/1 i 330. Do uiszczenia kosztów zobowiązani zostali: G. J. właściciel działek nr 209 i 140/1 w wysokości 1 025 zł; Z. J. właściciel działek nr 208 i 139/3 w wysokości 1 025 zł; S. S. właściciel działki nr 330, obręb C. w wysokości 1 025 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Z. J., postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło powyższe postanowienie organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy R. ustalił koszty postępowania w wysokości 3 075 zł w związku z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr działki 140/1 z działkami nr: 208, 209, 139/3 i 288. Do uiszczenia kosztów zobowiązani zostali: G. J. właściciel działek nr 140/1 i 209 w wysokości 1 025 zł; Z. J. właściciel działek 139/3 i 208 w wysokości 1 025 zł; gmina R. właścicielka działki nr 288 w wysokości 1 025 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Z. J., postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło powyższe postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy R. ustalił koszty postępowania w wysokości 4 920 zł w związku z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr działki 122 z działkami nr: 119/3, 119/2, 118, 120, 288. Do uiszczenia kosztów zobowiązani zostali: G. J. właściciel działki nr 122 w wysokości 984 zł; Z. J. właściciel działki nr 119/3 w wysokości 984,00 zł; W. P. i M. P.– właścicielka działki nr 119/2 i współwłaściciele działki nr 118 w wysokości 984 zł; E. K. współwłaścicielka działki nr 120 w wysokości 984 zł; gmina R. właścicielka działki nr 288 w wysokości 984 zł. Po rozpatrzeniu zażaleń Z. J., M. P., W. P. i E. K., postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło powyższe postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że właściciele nieruchomości sąsiednich, których nie dotyczy spór graniczny, uczestniczą wprawdzie w postępowaniu rozgraniczeniowym w czynnościach geodety na gruncie (w trakcie "wywiadu terenowego", biorą udział w czynnościach wskazania wspólnych punktów granicznych i ich stabilizacji), lecz nie czyni to z nich stron sporu granicznego, który był podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, w którym będzie ustalony przebieg granicy między nieruchomościami niebędącymi ich własnością. Z art. 152 k.c. wynikają dwa obowiązki właścicieli sąsiednich nieruchomości. Pierwszy to obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a drugi to obowiązek urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych na określonej już granicy. Rozgraniczenie nieruchomości w znaczeniu prawa cywilnego służy ustaleniu granic na gruncie, w obrębie których właściciel może wykonywać swe władztwo w stosunku do wyodrębnionej za pomocą linii granicznych części powierzchni ziemskiej. Jego celem jest ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz udokumentowanie tych czynności. O ile w trakcie rozgraniczenia doszło do urządzenia stałych znaków granicznych, koszty ich urządzenia powinni ponieść w równych częściach wszyscy właściciele nieruchomości, dla których te znaki będą wspólne. Natomiast koszty rozgraniczenia powinni ponieść tylko właściciele nieruchomości, których dotyczy spór graniczny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy R. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2 460 zł w związku z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym pomiędzy nieruchomością oznaczoną numerem działki nr 122 a działka nr 119/2. Do uiszczenia kosztów zobowiązani zostali: G. J. właściciel działki nr 122 w wysokości 1 230 zł, W. P. właścicielka działki nr 119/2 w wysokości 1 230 zł. Czynności ustalenia przebiegu granic wykonał upoważniony przez Wójta Gminy R. geodeta – T. K. Za wykonanie czynności rozgraniczeniowych geodeta wystawił fakturę VAT nr [...] z dnia [...] na kwotę [...] zł. Koszty te obejmują wykonanie przez geodetę: rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie M., oznaczonej nr działki 122 z działką nr 119/2 w wysokości 2 460 zł; rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie M., oznaczonej nr działki 122 z działką nr 119/3 w wysokości 2 460 zł; rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie M., oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki 140/1 z działką nr 139/3 w wysokości 3 075 zł; rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie M., oznaczonej nr działki 209 z działką nr 208 w wysokości 3 075 zł. Na postanowienie to zażalenie wniosła W. P., zarzucając bezpodstawne obciążenie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego z wniosku G. J., które powinno obejmować zgodnie z wolą wnioskodawcy nieruchomości obrębu M. o numerze ewidencyjnym działek 122, 140, 209. Działki te nie stanowią nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej nr 119/2. Skarżąca nie została poinformowana o planowanych kosztach postępowania rozgraniczeniowego na etapie przed dokonaniem faktycznych czynności na gruncie przez co została pozbawiona możliwości zwrócenia się z wnioskiem o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo organ I instancji obciążył W. P. kosztami postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr 122 i 119/2. Działka nr 119/2 stanowiąca własność strony graniczy z działką nr 122 i przeprowadzone zostało administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy tymi działkami. Ustosunkowując się do kwestii możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że o ile skarżąca nie była o takiej możliwości poinformowana przez organ pierwszej instancji na etapie przystąpienia do prac rozgraniczeniowych, o tyle nic nie stało na przeszkodzie, aby z takim wnioskiem zwróciła się do tego organu po otrzymaniu postanowienia Kolegium z dnia [...], w którym wskazana została taka możliwość. W myśl art. 267 K.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie może nastąpić więc z przyczyn materialnych osoby zobowiązanej, a nie dlatego, że jej zdaniem koszty rozgraniczenia powinien ponieść wnioskodawca. W skardze na powyższe postanowienie W. P. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: - bezpodstawne obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego z wniosku G. J., które powinno obejmować zgodnie z wolą wnioskodawcy nieruchomość obrębu M. o nr ewidencyjnym działek 122, 140 oraz 209, które nie stanowią nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej nr 119/2 i niesłuszne rozciągnięcie zakresu rozgraniczenia na jej nieruchomość; - błędne przyjęcie przez organ, że obowiązek poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w każdym przypadku obciąża właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która zażądała wszczęcia postępowania; - przyznanie racji organowi pierwszej instancji, że nie zwracała się z wnioskiem o zwolnienie od kosztów postępowania, w sytuacji gdy wielokrotnie informowała organ pierwszej instancji o swojej ciężkiej sytuacji materialnej oraz o tym, iż nie jest w stanie uiścić kosztów postępowania; - niepoinformowanie skarżącej o tym, że będą one aż tak wysokie; - nieuwzględnienie wniosków skarżącej oraz tego, że nigdy nie kwestionowała spornej granicy, dlatego też postępowanie rozgraniczeniowe było zbędne; 2) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie przez organ i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; 3) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, które przy rozstrzygnięciu sprawy powinny uwzględniać interes jednostki, w tym także skarżącej, a także naruszenie art. 9 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w jej interesie, jak też na jej żądanie. Skarżąca nie została poinformowana o bardzo wysokich kosztach postępowania rozgraniczeniowego, jak również, mimo wielokrotnych próśb, organ nie zwolnił jej z obowiązku ponoszenia kosztów. Bardzo często mówiła o swojej trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymująca w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 19 września 2014 r. w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Kwestia opłat i kosztów postępowania administracyjnego została uregulowana w dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W postępowaniu rozgraniczeniowym ma również zastosowanie art. 152 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Wynika to z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły jednak art. 267 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. W aktach administracyjnych (k. 230) znajduje się zażalenie W. P. z dnia 14 kwietnia 2014 r. zawierające, zdaniem sądu, wniosek o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca podniosła bowiem, że wraz z mężem są starszymi, schorowanymi ludźmi, brakuje im pieniędzy na leki, nie mówiąc o innych opłatach. Ponadto w zażaleniu z dnia 27 września 2014 r. skarżąca wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego z przyczyn ekonomicznych. Podała, że kwota 1230 zł przekracza jej możliwości finansowe, jest osobą schorowaną, ponosi wysokie koszty leczenia. W takiej sytuacji potraktowanie pisma skarżącej z dnia 27 września 2014r. wyłącznie jako zażalenia było przedwczesne, skoro z jego treści wynikało, że skarżącej chodzi o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślić trzeba, że wniosek strony o zwolnienie od kosztów postępowania administracyjnego powinien być rozpatrzony przed wydaniem postanowienia wymienionego w art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego. Logicznym jest bowiem, że przed ustaleniem wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia powinna być rozstrzygnięta kwestia zwolnienia od kosztów. Przy istniejących wątpliwościach co do charakteru podania, należało wezwać skarżącą do sprecyzowania, jaka była jej intencja, bowiem żądanie strony wyznacza ramy postępowania, jak również decyduje o tym, jaki organ będzie właściwy do załatwienia sprawy. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organ nie wyjaśnił intencji strony, a konsekwencji wniosek skarżącej o zwolnienie od kosztów postępowania nie został w ogóle rozpatrzony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1502/10 (LEX nr 964680), że postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o których mówi art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 262 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego na postanowienia w sprawie kosztów służy zażalenie. Zatem, zdaniem sądu, w kontrolowanym postępowaniu miało miejsce naruszenie art. 267 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ postanowienia organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie bez rozpatrzenia wniosku W. P. o zwolnienie od kosztów. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do usunięcia wskazanego naruszenia prawa i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego dopiero po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o zwolnienie od kosztów. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. ms