III SA/Łd 251/25

Dnia 29 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. G. na czynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 21 lutego 2025 roku w przedmiocie cofnięcia zgody na dodatkowe zatrudnienie postanawia: odrzucić skargę. K. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w z dnia 21 lutego 2025 r. w przedmiocie cofnięcia zgody na dodatkowe zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1–9 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowana wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi – dalej również: "Prezes RIO" - w przedmiocie cofnięcia zgody na dodatkowe zatrudnienie skarżącej w Stowarzyszeniu [...], na stanowisku księgowej. W związku z takim określeniem przez skarżącą przedmiotu skargi należy stwierdzić, że czynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej z 21 lutego 2025 r. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozpatrzenie rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie dodatkowej pracy w stowarzyszeniu [...] z uwagi na naruszenie zakazu zatrudnienia wynikającego z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1325 ze zm.) – dalej: "ustawa o RIO" - nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż cofnięcie zgody na dodatkowe zatrudnienie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej lecz aktem z zakresu prawa pracy, dla którego kontroli właściwy jest sąd powszechny. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1917 ze zm.) – dalej: "ustawa o pracownikach urzędów państwowych" urzędnik państwowy nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody kierownika urzędu, w którym jest zatrudniony. Zatem – jak słusznie zważył organ - Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej wyrażając zgodę na dodatkowe zatrudnienie lub ją cofając nie działa jako organ administracji publicznej lecz jako kierownik urzędu, tj. pracodawca. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 277) – dalej: "k.p." za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną, czynności z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że czynność Prezesa RIO dotycząca wyrażenia zgody/cofnięcia zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia ma charakter cywilnoprawny nie zaś publicznoprawny. Uprawnienia pracownika RIO do podjęcia dodatkowego zatrudnienia wynikające z uzyskanej zgody na dodatkowe zatrudnienie a następnie utrata tego uprawnienia nie wynikają bezpośrednio z przepisu prawa materialnego administracyjnego lecz z aktów pracowniczych podjętych w ramach dyskrecjonalnej władzy kierownika urzędu. Organ słusznie wskazał, że jakkolwiek nie wynika to wprost z regulacji ustawy o pracownikach urzędów państwowych, to w piśmiennictwie zgodnie prezentowane jest stanowisko, iż cofnięcie zgody na dodatkowe zatrudnienie i jednocześnie pozostawanie w tym zatrudnieniu jest naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a więc może być potraktowane jako naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych z konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa pracy (por. szerzej: M. Szabłowska-Juckiewicz , Komentarz do art. 19 ustawy o pracownikach urzędów państwowych [w:] Ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Komentarz, red. K. Baran, Lex/el 2025 r. a także M. Mazuryk, Komentarz do art. 19 ustawy o pracownikach urzędów państwowych [w:] Ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Komentarz, red. M. Mazuryk, Lex/el 2012 r.). Wyrażenie zgody na dodatkowe zatrudnienie stanowi uprawnienie przełożonego w ramach podległości służbowej i nie kształtuje władczo sytuacji prawnej strony w znaczeniu administracyjnym. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących wyrażenia zgody na dodatkowe zatrudnienie przez funkcjonariuszy publicznych, w tym funkcjonariuszy Policji, w których podkreśla się, że sprawy te mają charakter czynności z zakresu stosunku służbowego, a nie administracyjnoprawny. Decyzje w tym zakresie są podejmowane w ramach stosunku podległości służbowej i mają charakter wewnętrzny (por. chociażby postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 171/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości sądu, że tego działania pracodawcy polegające na wyrażeniu zgody czy też cofnięciu zgody na dodatkowe zatrudnienie podlegają kontroli sądów powszechnych. Zaskarżona czynność nie ma charakteru aktu administracyjnego ani innej czynności podlegającej kognicji sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na niewłaściwość rzeczową sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. e.o.