III SA/Łd 275/17

Dnia 18 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant pomocnik sekretarza Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w zakresie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników nie będących płatnikami tych składek oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w zakresie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników nie będących płatnikami tych składek; 2. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w dniu 4 lipca 2016 r. R. B. wniósł o "umorzenie, o które występował zgodnie z ustawą i uzyskanie takiego umorzenia, jakie zyskały inne osoby prowadzące działalność gospodarczą". Decyzją nr [...] z dnia [...] odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania na podstawie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. w części finansowanej ubezpieczonych oraz na podstawie art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. w części za zatrudnionych pracowników. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ administracji uznając za zasadne stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] podniósł, że postępowanie w sprawie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek nie może zostać wszczęte z uwagi na brak przepisów prawa, które byłyby dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podstawą dla podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tejże ustawy. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 32 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach mogą być umarzane przez Zakład pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z powyższego wynika, że w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie niebędących płatnikami składek. W skardze na powyższą decyzję R. B. stwierdził, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzasadnienie decyzji jest nieprawdziwe i niezgodne ze stanem faktycznym. Składki zostały przez niego opłacone. Nie otrzymał żadnej pomocy. Spełnił wszystkie warunki do uzyskania umorzenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Odwołał się do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności składkowych na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r., ale do chwili obecnej sprawa w sądzie się nie zakończyła. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że postępowanie prowadzone przed Sądem Okręgowym w [...] dotyczące umorzenia należności składkowych skarżącego, jeszcze się nie zakończyło. Odnośnie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] pełnomocnik organu stwierdził, że sformułowanie "należności z tytułu nieopłaconych składek" dotyczy tylko składek i nie obejmuje innych należności takich jak koszty egzekucyjne, odsetki za zwlokę, koszty upomnienia etc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2012r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 205 z 2009r. poz.1585 z późn. zm.), zwana dalej s.u.s. Zgodnie z treścią art.28 ust.2 ustawy z 13 października 1998r. należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust.3a. W myśl art.28 ust.3 wymienionej ustawy całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z treścią art.28 ust.3a wymienionej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z treścią art.30 s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art.28. W myśl art.32 wymienionej ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji niezbędna jest analiza treści rozstrzygnięcia organu rentowego. W decyzji z dnia [...] nr [...] ZUS odmówił wszczęcia postępowania odpowiednio: 1.) na podstawie art.30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek za okres od sierpnia 2008r. do lutego 2009r., za luty 2011r., za listopad 2011r., za lipiec 2013r., za marzec 2014r. i za kwiecień 2016r. 2.) na podstawie art.28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w części dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek nieopłaconych: - składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników oraz przez płatnika tych składek za okres od sierpnia 2008r. do lutego 2009r., za luty 2011r., za listopad 2011r., za lipiec 2013r., za marzec 2014r. i za kwiecień 2016r. - składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika tych składek za okres od grudnia 2007r. do lutego 2009r., za lipiec 2009r., za okres od stycznia 2011r. do lutego 2011r., za listopad 2011r., za marzec 2014r. i za listopad 2015r. - odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżoną decyzją organ rentowy utrzymał w mocy własną decyzję z [...]. Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie określone w punkcie 1 decyzji z [...] to ZUS oparł się na treści przepisu art.30 s.u.s. z którego wynika, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się instytucji ich umorzenia. Przepis art.30 s.u.s. dotyczy jednak tylko samych "składek" a nie "należności z tytułu składek". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się wymóg ścisłej interpretacji art.30 s.u.s. Zawarte w powołanym przepisie pojęcie "składki" nie może być utożsamiane z pojęciem "należności z tytułu składek", które jest pojęciem szerszym i w myśl art. 24 ust. 2 s.u.s. poza samymi składkami obejmuje także odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz opłatę dodatkową. W ocenie sądu, użycie przez ustawodawcę w treści art. 24 ust. 2 s.u.s. terminu "należności" (w liczbie mnogiej) oznacza, że wszystkie elementy w nim wymienione, tj. składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek (podob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 679/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2010 r., III SA/Gl 105/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 marca 2016 r., III SA/Łd 142/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2017 r., III SA/Łd 1090/16- www.cbois.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że pozostałe należności z tytułu składek w części finansowanych przez zatrudnionych pracowników, poza samymi składkami, które finansują sami ubezpieczeni, mogą stanowić przedmiot postępowania administracyjnego dotyczącego ich umorzenia, odroczenia ich płatności, czy też rozłożenia na raty. Zasadność powyższego potwierdza także treść art. 24 ust. 9 s.u.s., zgodnie z którym odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne oraz dodatkowa opłata finansowane są w całości z własnych środków przez płatnika składek. Decyzja z [...] zawiera błędne rozstrzygnięcie, że odmawia wszczęcia postępowania o umorzenie "należności z tytułu nieopłaconych składek" na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek. Rozstrzygnięcie to oznacza, że ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wszystkich należności z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników a więc zarówno składek jak i odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Faktycznie inne należności niż składki (tj. odsetki, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzone. Nie mogą być umarzane jedynie same składki co wynika wprost z treści przepisu art.30 s.u.s. W decyzji z dnia [...] organ rentowy winien odmówić wszczęcia postępowania w części dotyczącej umorzenia "składek" a nie "należności z tytułu składek" finansowanych prze ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Rozstrzygnięcie w punkcie 1 decyzji z [...], w ocenie sądu, jest nieprawidłowe. Wadliwości decyzji w tym zakresie nie może konwalidować treść uzasadnienia decyzji, w którym podniesiono, że nie mogą być umarzane składki w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek. Treść rozstrzygnięcia w punkcie 1 decyzji jest jasna i wynika z niej, że odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia "należności z tytułu nieopłaconych składek" a więc zarówno samych składek jak i odsetek, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Faktycznie inne należności niż składki mogą być umarzane. Prawidłowe jest natomiast rozstrzygnięcie określone w punkcie 2 decyzji z [...]. Przepis art.28 ust.3a s.u.,s. ma zastosowanie jedynie do składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami na te ubezpieczenie. Innymi słowy stosuje się go jedynie do składek na własne ubezpieczenie. Nie ma on zastosowania do innych składek a więc do składek za zatrudnionych pracowników, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz do odsetek za zwłokę od wymienionych składek. W sytuacji gdy przepis art.28 ust.3a s.u.s. ma zastosowanie jedynie do należności z tytułu składek określonych w tym przepisie to organ rentowy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych za zatrudnionych pracowników oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie bowiem z treścią art.61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, do których należą: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn, przez co należy rozumieć sytuację, w której wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Do takiej "innej przyczyny" niemożności wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek za zatrudnionych pracowników i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należy wyłączenie, o którym mowa w art.28 ust.3a s.u.s. Organ rentowy wydał zatem prawidłowe rozstrzygnięcie w punkcie 2 decyzji z [...]. Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Organ rentowy w zakresie punktu 1 decyzji z [...] naruszył przepis art.61a § 1 K.p.a.,art.30 oraz art.28 ust.2 i 3 s.u.s. co miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1a.) i c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję z [...], w zakresie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] w zakresie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek. W pozostałej części skarga nie jest zasadna. W związku z czym, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. R.T.