III SA/Łd 283/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.L. na pismo Wojewody Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego p o s t a n a w i a : 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego – P.L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego w dniu 30 stycznia 2017r., pod poz. 501. D.Cz. W dniu 17 lipca 2016r. (data wpływu wniosku do organu) P.L. wystąpił do Wojewody Ł. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 15i ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 576 ze zm.). Do wniosku strona załączyła orzeczenie psychologiczne z dnia 24 lipca 2015r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Ł. w piśmie z dnia 6 września 2016r. wyjaśnił, że analiza rozdziału drugiego ustawy o broni i amunicji prowadzi do wniosku, że kontrola wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich i psychologicznych, o której mowa w art. 15i cyt. ustawy nie została przewidziana jako dodatkowy sposób weryfikacji każdego orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie odwoławczym w konkretnym postępowaniu, lecz służy przestrzeganiu należytych standardów orzekania przez lekarzy i psychologów upoważnionych do przeprowadzania badań i wydawania orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Przedmiotowa kontrola nie jest, zdaniem organu, pozainstancyjnym sposobem kwestionowania orzeczenia lekarskiego wydanego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń. Ocenę, czy w danym przypadku zachodzi okoliczność wykluczająca możliwość dysponowania bronią formułują upoważnieni lekarze poprzez przeprowadzenie stosownych badań i wydanie orzeczenia. Orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza wydane w trybie odwoławczym jest ostateczne i wiąże organy Policji w zakresie zawartych w nim stwierdzeń. W piśmie z dnia 14 października 2016r. strona podtrzymała wniosek o przeprowadzenie kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego w trybie art. 15i ust. 1 ustawy o broni i amunicji. W piśmie z dnia 4 listopada 2016r., stanowiącym odpowiedź na powyższe pismo Wojewoda Ł. wskazał, że orzeczenia lekarskie, wydawane w trybie zwykłym oraz w trybie odwoławczym, nie zawierają uzasadnienia wskazującego, z powodu jakich konkretnie schorzeń, czy też zaburzeń osoba poddana badaniu nie posiada zdolności do dysponowania bronią, lecz jedynie stwierdzenie odnoszące się do zdolności (lub jej braku) w zakresie dysponowania bronią w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Przedłożona przez stronę wraz z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli ocena psychologa klinicznego z Instytutu Medycyny Pracy [...] J.N. w Ł. stanowi jedynie fragment dokumentacji badania lekarskiego. Ostateczna ocena zdolności do posługiwania się bronią dokonana została na podstawie szeregu badań, których wyniki nie są organowi znane. Wojewoda Ł. ponownie podkreślił, że orzeczenia lekarskie i psychologiczne, wydane na podstawie (obowiązującego do dnia 30 listopada 2015r.) § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz.U. z 2000r., nr 79, poz. 898 ze zm.), stanowią niezależną ocenę upoważnionego lekarza i psychologa w zakresie posiadania przez daną osobę stanu zdrowia, warunków i predyspozycji do posługiwania się bronią palną. Orzeczenia wydane przez podmioty odwoławcze są ostateczne i nie podlegają zaskarżeniu. Przepisy cyt. rozporządzenia nie przewidują możliwości weryfikacji takich orzeczeń poprzez przeprowadzenie ponownych badań przez uprawnionego lekarza. W dniu 16 stycznia 2017r. (data wpływu pisma do organu) skarżący skierował do Wojewody Ł. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy podjęcia kontroli sposobu przeprowadzenia badań lekarskich oraz orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią i podjęcie kontroli przeprowadzonych badań. W dniu [...] P.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na odmowę Wojewody Ł. przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego z dnia 4 listopada 2016r., znak [...]. Zarzucając rażące naruszenie art. 15i ust. 1 ustawy o broni i amunicji oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżona czynność odmowy przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy organy administracji publicznej podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanych organowi uprawnień. Skarga wniesiona w sprawie, która wykracza poza zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej skargi, jest pismo Wojewody Ł. z dnia 4 listopada 2016r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 1 lipca 2016r. (data wpływu do organu – 17 lipca 2016r.) o przeprowadzenie kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego w trybie art. 15i ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Rozważenia więc wymagało, czy zaskarżone pismo może być kwalifikowane, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). Przedmiot niniejszej skargi nie wyczerpuje tych cech, co oznacza, że nie posiada waloru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakres badań lekarskich i psychologicznych, którym jest obowiązana poddać się osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń lub posiadająca pozwolenie na broń, lekarzy i psychologów upoważnionych do przeprowadzania badań i wydawania orzeczeń, dodatkowe kwalifikacje lekarzy i psychologów przeprowadzających badania lekarskie i psychologiczne, a także warunki i tryb: uzyskiwania i utraty uprawnień przez lekarzy i psychologów do przeprowadzania badań lekarskich i psychologicznych, odwoływania się od orzeczeń lekarskich i psychologicznych i kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich i psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich i psychologicznych regulowało obowiązujące do dnia 30 listopada 2015r. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń. Zgodnie z § 8 cyt. rozporządzenia, od orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego przysługuje odwołanie wnoszone na piśmie. Odwołanie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobie ubiegającej się oraz właściwemu organowi Policji. Osoba ubiegająca się wnosi odwołanie wraz z jego uzasadnieniem w terminie 30 dni, a właściwy organ Policji w terminie 45 dni, od dnia otrzymania orzeczenia. Odwołanie wnoszone jest za pośrednictwem lekarza lub psychologa, którzy wydali orzeczenie, odpowiednio do: 1) jednostki badawczo-rozwojowej, wymienionej w § 5 ust. 4, najbliższej ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się lub siedzibę Policji, 2) psychologa wyznaczonego przez właściwego wojewodę, po zasięgnięciu opinii Polskiego Towarzystwa Psychologicznego lub Stowarzyszenia Psychologów Sądowych w Polsce - zwanych dalej "podmiotami odwoławczymi". Lekarz lub psycholog, za którego pośrednictwem wnoszone jest odwołanie, przekazuje je, wraz z dokumentacją badań, do podmiotu odwoławczego w terminie 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Powtórne badanie przeprowadza lekarz jednostki badawczo-rozwojowej lub psycholog, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, w terminie nie dłuższym niż 30 dni - licząc od dnia otrzymania odwołania przez podmiot odwoławczy. Lekarz lub psycholog przeprowadzający badanie w trybie odwołania musi posiadać upoważnienie do ich wydawania w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Do badań przeprowadzanych w trybie odwołania mają zastosowanie przepisy rozporządzenia. Orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne. Tego rodzaju zapis ma ten skutek, że wydawane w wyniku rozpatrzenia odwołania orzeczenia mające ostateczny charakter są wiążące dla organów Policji prowadzących postępowanie w sprawie cofnięcia lub odmowy wydania pozwolenia na broń. Analiza obowiązujących aktualnie przepisów ustawy o broni i amunicji również wskazuje, że dokonywanie oceny stanu zdrowia fizycznego i psychicznego osób ubiegających się o pozwolenie na broń lub posiadających takie pozwolenie zostało przekazane upoważnionym do tego lekarzom i psychologom. Zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia został ściśle określony w obowiązujących od dnia 30 listopada 2015r. przepisach art. 15a-15l ustawy. Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U. z 2015r., poz. 1505) w ustawie o broni i amunicji po art. 15 dodano art. 15a-15l. Uregulowany w tych przepisach swoisty tryb postępowania, który przewiduje możliwość składania przez osobę podlegającą badaniom, a także organ Policji odwołań, od orzeczeń lekarskich i psychologicznych stanowi, podobnie jak na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia, procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania również jest ostateczne (art. 15h ust. 7 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 15i ust. 1 i 2 ustawy, kontrolę wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych przeprowadza wojewoda właściwy ze względu na miejsce wydania orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego. Kontrolę przeprowadzają odpowiednio lekarz upoważniony lub psycholog upoważniony, posiadający pisemne upoważnienie właściwego wojewody, zwani dalej "osobami upoważnionymi". Osoby upoważnione przy wykonywaniu czynności kontrolnych, za okazaniem upoważnienia, mają prawo: 1) wstępu do pomieszczeń, w których są wykonywane badania; 2) żądania ustnych i pisemnych wyjaśnień oraz dokumentacji odpowiednio od lekarza upoważnionego lub psychologa upoważnionego wykonującego badania albo od kierownika podmiotu wykonującego badania; 3) udziału w czynnościach związanych z przeprowadzaniem badań; 4) wglądu do dokumentacji medycznej; 5) zabezpieczania dowodów. Odpowiednio lekarz upoważniony lub psycholog upoważniony, których czynności są przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownik tego podmiotu są obowiązani do: 1)niezwłocznego przedstawiania na żądanie osoby upoważnionej wszelkich dokumentów i materiałów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli oraz zapewnienia terminowego udzielania wyjaśnień; 2)zapewnienia warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności udostępniania, w miarę możliwości, oddzielnych pomieszczeń z odpowiednim wyposażeniem; 3) sporządzenia na żądanie osoby upoważnionej niezbędnych do kontroli odpisów, kserokopii lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Stosownie do treści art. 15j ustawy, z przeprowadzanych czynności kontrolnych sporządza się protokół, który zawiera: 1) imię i nazwisko oraz adres miejsca zamieszkania albo nazwę oraz adres siedziby; 2) adres miejsca wykonywania badań; 3) datę rozpoczęcia i zakończenia czynności kontrolnych; 4) imiona i nazwiska osób upoważnionych; 5) opis stanu faktycznego; 6) stwierdzone nieprawidłowości; 7) wnioski osób upoważnionych; 8) datę i miejsce sporządzenia protokołu; 9) informację o braku zastrzeżeń albo informację o odmowie podpisania protokołu oraz o przyczynie tej odmowy. Protokół podpisują osoby upoważnione oraz odpowiednio lekarz upoważniony lub psycholog upoważniony, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownik tego podmiotu. Jeżeli po sporządzeniu protokołu, a przed jego podpisaniem, odpowiednio lekarz upoważniony lub psycholog upoważniony, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownik tego podmiotu zgłosi umotywowane zastrzeżenia co do faktów stwierdzonych w trakcie kontroli i opisanych w protokole, osoby wykonujące czynności kontrolne są obowiązane zbadać dodatkowo te fakty i uzupełnić protokół. Zgłoszenie zastrzeżeń, o których mowa w ust. 3, nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez osoby upoważnione. Protokół kontroli sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden egzemplarz przekazuje się odpowiednio lekarzowi upoważnionemu albo psychologowi upoważnionemu, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - kierownikowi tego podmiotu. Odpowiednio lekarz upoważniony lub psycholog upoważniony, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownik tego podmiotu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu, ma prawo do wniesienia zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz ustaleń zawartych w protokole. Na podstawie ustaleń kontroli wojewoda może przedstawić odpowiednio lekarzowi upoważnionemu lub psychologowi upoważnionemu, których czynności były przedmiotem kontroli, a jeżeli badania były wykonywane w podmiocie leczniczym - również kierownikowi tego podmiotu, w wystąpieniu pokontrolnym, zalecenia pokontrolne nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i określa termin ich wykonania. W przypadku nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie, o którym mowa w ust. 7, wojewoda składa wniosek do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji prowadzącego rejestr o wykreślenie z rejestru lekarzy upoważnionych lub z rejestru psychologów upoważnionych odpowiednio lekarza upoważnionego lub psychologa upoważnionego, których czynności były przedmiotem kontroli. Z przedstawionych przepisów wynika, że postępowanie prowadzone przez wojewodę w celu kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich lub psychologicznych oraz wydawanych orzeczeń lekarskich lub psychologicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a sporządzony przez osoby upoważnione z przeprowadzonych czynności kontrolnych "protokół" nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji należało zatem uznać, że skarga na pismo Wojewody Ł. w przedmiocie odmowy przeprowadzenia kontroli wykonywania i dokumentowania badań lekarskich oraz wydanego orzeczenia lekarskiego, które nie jest ani aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej, jest niedopuszczalna. Skoro bowiem zaskarżone pismo nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nie posiada waloru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. D.Cz.