III SA/Łd 286/10

Dnia 14 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutu do operatu opisowego-kartograficznego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpoznaniu odwołania H., D. i S. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu zgłoszonego do operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu ewidencyjnego [...] w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Ł., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania ustalono, że na zlecenie Urzędu Miasta Ł. została wykonana i zakończona modernizacja ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w Ł., na obszarze którego znajduje się również nieruchomość należąca do Państwa K. Projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków z dniem 29 marca 2009 r., a ogłoszenie o tym ukazało się w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 6 maja 2009 r. Nr 112, poz. 1132 Pismem z dnia [...] r. Państwo K. zgłosili swoje zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W piśmie odniesiono się do wcześniejszej korespondencji, która była prowadzona z Miejskim Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. w okresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Strony wskazały, że na podstawie [...] byli właścicielami nieruchomości o powierzchni 0,28ha, której część o powierzchni 0,0048 ha została w roku 1977 wywłaszczona. Ostatecznie, zdaniem strony, całkowita powierzchnia ich działki winna zatem wynosić: 0,2752 ha, a nie: 0,2506 ha - jak podaje organ ewidencyjny. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. odrzucił zgłoszony zarzut. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na brak jakichkolwiek innych dokumentów i map załączonych do [...] potwierdzających powierzchnię działki strony o wielkości 28 arów, nie ma możliwości innego ustalenia przebiegu granic i powierzchni działki. Organ wskazał, że sposób określenia powierzchni w akcie notarialnym nr Rep. [...] r., powoływanym przez stronę, jest nieznany. Prezydent Miasta wyjaśnił, że obecnie obliczenia powierzchni działek ewidencyjnych wykonywane są ze współrzędnych punktów granicznych metodami matematycznymi. W odwołaniu z dnia [...] r. Państwo K. podtrzymali zarzut do operatu geodezyjno-kartograficznego dla obrębu ewidencyjnego [...], dotyczący niezgodności powierzchni działki [...]. Skarżący wnieśli o sprawdzenie wszystkich dokumentów dotyczących księgi wieczystej nr [...] dla działki nr [...]. W trakcie postępowania odwoławczego strona dwukrotnie występowała do organu odwoławczego o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy uzasadniając to złożonością sprawy i poszukiwaniem dokumentów geodezyjnych. Decyzją z dnia [...] r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że pomimo dwukrotnego przedłużania terminu rozpatrzenia sprawy, przez ponad pięć miesięcy strona nie przedstawiły nowych, nieznanych organom dokumentów, więc sprawa została zbadana na podstawie akt sprawy przekazanych przez Prezydenta Miasta Ł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt administracyjnych wynika co prawda, że w [...] jest wykazana powierzchnia nieruchomości należącej do strony i wynosi tam 0,28ha, lecz w zbiorach tych dokumentów brak jest potwierdzenia takiego stanu dokumentami geodezyjnymi. Również strona nie mogła udowodnić takiej wielkości powierzchni zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji. W ewidencji gruntów i budynków także brak jest dokumentów świadczących, że nieruchomość kiedykolwiek posiadała powierzchnię 0,28 ha. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że od momentu założenia ewidencji gruntów, nieruchomość zawsze miała powierzchnię mniejszą i w roku 1964 wynosiła 0,2619ha (działka nr 2 - 0,1612ha ; nr 17 - 0,1007ha), a w roku 1972 wynosiła 0,2554ha (działka nr 552 0,1607ha ; nr 40 0,0947ha). W roku 1977 wywłaszczono natomiast część działki nr[...] o powierzchni 0,0048ha (działka [...]). Z tych też powodów w obecnym stanie ewidencji gruntów i budynków Państwo K. są w posiadaniu działki [...] - 0,1607ha i działki [...] - 0,0899ha. Podkreślono, że zgodnie z treścią § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków prowadzi tą ewidencję jedynie na podstawie dokumentów dostępnych organowi, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w określonym w przepisie postępowaniu. W ocenie organu, jak wynika z przeprowadzonego postępowania, w zasobach ewidencji gruntów brak jest dokumentów geodezyjnych mogących być podstawą zmiany powierzchni nieruchomości Państwa K. Dokumentów takich nie dostarczyli również sami właściciele. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że wydana decyzja nie zamyka skarżącym drogi do zmiany zapisów w operacie ewidencyjnym, gdyż zgodnie z art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w momencie, kiedy właściciele będą w posiadaniu odpowiednich dokumentów, to mogą zgłosić organowi zmianę tych danych. W skardze z dnia 25 marca 2010 r. S.K. podtrzymał swój sprzeciw odnośnie niezgodności powierzchniowej działek [...]i [...]. Wskazał, że decyzja została wydana w dniu 26 lutego 2010 r. bez uwzględnienia informacji przekazanych wyjaśnieniem z dnia 25 lutego 2010 r. (przekazanego za potwierdzeniem w dniu 26 lutego 2010 r.) przedstawiającego powstanie wskazanych działek oraz dokumentów z nimi związanych. Skarżący poinformował, że w zasobach Archiwum Państwowego w Ł. istnieją mapy geodezyjne z lat 1940-45 z zaznaczonymi granicami działek sygnatura [...]arkusz[...]. Wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 maja 2010 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z zawiadomieniem organu z dnia 1 lutego 2010 r., termin zakończenia postępowania został wyznaczony na dzień 26 lutego 2010 r. i w godzinach porannych list polecony z decyzją został wysłany do stron postępowania. Natomiast pismo strony z wyjaśnieniami wpłynęło tego samego dnia w godzinach późniejszych, stąd też organ odwoławczy w momencie wydania decyzji nie znał treści pisma strony i orzekał na podstawie dokumentów zebranych w toku postępowania przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 wskazanej ustawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji czy postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała rozstrzygnięcie strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. została wydana z istotnymi uchybieniami przepisów postępowania, które powodowały konieczność jej uchylenia. Na wstępie przypomnieć należy, że przepis art. 7 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Nadto stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia ostatecznie zajętego stanowiska w taki sposób, aby była możliwa prawidłowa kontrola jego zasadności. Nadmienić nadto trzeba, że zgodnie z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w tym przepisie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo zawiadomieniem z dnia 26 października 2009 r. poinformował strony postępowania o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 stycznia 2010 r., uwzględniając przy tym wniosek S. K. o przedłużenie terminu z uwagi na czynione poszukiwania dokumentów geodezyjnych. Strona ponownie wniosła w dniu 27 stycznia 2010 r. o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 30 kwietnia 2010 r. ze względu na trudności z dostępem do źródeł geodezyjnych. W odpowiedzi, zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2010 r., organ odwoławczy nie przychylił się do prośby skarżącego i wyznaczył ostateczny termin zakończenia postępowania na dzień 26 lutego 2010 r. Uzasadniając podjętą decyzję organ wskazał, że termin rozpatrzenia sprawy był już raz przesuwany, a termin pięciomiesięczny jest okresem wystarczającym na zebranie materiałów. Bezspornym jest, iż w dniu 26 lutego 2010 r. organ II instancji wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. i jednocześnie w tym samym dniu do organu wpłynęło pismo skarżącego z dodatkowymi wyjaśnieniami dotyczącymi przebiegu granic geodezyjnych działek [...] oraz [...]. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 maja 2010 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że decyzja została wydana w godzinach porannych, natomiast pismo skarżącego wpłynęło w godzinach późniejszych, stąd organ nie miał możliwości ustosunkowania się do jego treści. W ocenie Sądu stanowi to oczywiste naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 § 1 k.p.a. stronie należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, a także umożliwić wypowiedzenie się w kwestii zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Obowiązek ten w postępowaniu administracyjnym przekłada się na prawo strony do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. W przedmiotowym postępowaniu organ administracji wyznaczył ostateczny termin zakończenia postępowania na dzień 26 lutego 2010 r., czyli dzień ten był ostatnim dniem, w którym strona mogła zapoznać się ze zgromadzonym przez organ materiałem dowodowym, jak również sama mogła wnieść do akt sprawy pismo lub wyjaśnienie, co też uczyniła. Wydając natomiast w dniu 26 lutego 2010 r. decyzję, bez uwzględnienia pisma S.K. z dnia 25 lutego 2010r., organ odwoławczy ograniczył prawo strony do uzupełnienia materiału dowodowego i nie rozpatrzył należycie całości materiału dowodowego, jaki znajdował się w aktach sprawy. Skoro bowiem organ, na wniosek strony, wyznacza dodatkowy termin do przedstawienia dowodów w sprawie, to winien dać stronie realną szansę na skorzystanie z takiego uprawnienia, a sam powinien odnieść się do złożonych przez stronę wyjaśnień w uzasadnieniu wydanej decyzji. Użycie przez organ w zawiadomieniu z dnia 1 lutego 2010r. sformułowania "ostateczny termin zakończenia postępowania wyznaczam na dzień 26.02.2010r" należało niewątpliwie traktować jako termin do zakończenia postępowania wyjaśniającego, skoro pismo to było odpowiedzią na wniosek strony o przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy z uwagi na chęć uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkowe dokumenty, do których skarżący miał utrudniony dostęp. Trzeba również zwrócić uwagę, iż wyjaśnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, zawarte w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżona decyzja wydana została i wysłana do stron w godzinach porannych w dniu 26 lutego 2010r. nie znajduje potwierdzenia w przesłanych do sądu aktach administracyjnych. Na zaskarżonej decyzji istotnie widnieje data 26 luty 2010r., jednak z dołączonych do niej pocztowych druków "Potwierdzenie odbioru" wynika, iż nadana została do stron dopiero w dniu 1 marca 2010r. Organ miał zatem faktyczną możliwość, aby rozpatrzyć złożone przez stronę w dniu 26 lutego 2010r. wyjaśnienia. Jednocześnie warto zaznaczyć, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona przejawiała czynny udział w postępowaniu, składając pisma czy też stawiając się w siedzibie organu, co również powinno świadczyć o tym, iż strona dąży do przedłożenia organowi dokumentów z zasobu geodezyjnego, które mogłyby być podstawą ewentualnej zmiany decyzji. Stwierdzić należy zatem, iż zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, tj. w dniu, w którym organ winien był jeszcze oczekiwać na złożenie przez stronę ewentualnych dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. W tym miejscu wskazać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w dniu 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OSK 911/05 (publ. LEX nr 266267), w którym uznano, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji, o ile to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że opisane wyżej naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji powinien uwzględnić zalecenia zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpatrzyć wyjaśnienia złożone przez stronę w dniu 26 lutego 2010 r. D.T.