III SA/Łd 289/08

Dnia 8 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu ucznia i jego opiekuna do przedszkoli i szkół oddala skargę. Wójt Gminy P. wniósł skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] roku, Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] roku w sprawie zwrotu kosztów przewozu prywatnym samochodem osobowym 6 – letniego dziecka i ucznia do przedszkoli i szkół prowadzonych przez Gminę P. Z dokumentów załączonych do akt wynika, że Rada Gminy P. powzięła w dniu [...] roku uchwałę w sprawie zwrotu kosztów przewozu prywatnym samochodem osobowym 6 – letniego dziecka i ucznia do przedszkoli i szkół prowadzonych przez Gminę P. Jako podstawę prawną uchwały organ gminy wskazał przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14a ust. 3 i 4 oraz art. 17 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 roku w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271). W treści uchwały Rada Gminy ustaliła, że zwrot kosztów przewodu prywatnym samochodem osobowym 6 – letniego dziecka do przedszkola na warunkach określonych w art. 14a ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty oraz ucznia do szkoły na warunkach określonych w art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, prowadzonych przez Gminę P., może być dokonywany przy zastosowaniu stawki za 1 km przebiegu pojazdu określonej przez ministra właściwego do spraw transportu w drodze rozporządzenia ustalającego warunki oraz sposób dokonywany zwrotu kosztów używania samochodów osobowych nie będących własnością pracodawcy do celów służbowych (§ 2 ust. 1 uchwały). Zwrot tych kosztów dotyczy sytuacji kiedy dziecko jest dowożone prywatnym samochodem osobowym z miejscowości należącej do obwodu danej szkoły, nie objętej systemem dowozów szkolnych do przedszkola lub szkoły prowadzonych przez Gminę P. bądź do najbliższego przystanku, skąd zabiera je autobus oraz z powrotem (§ 2 ust. 2 w/w uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy P. (§ 3 uchwały) i weszła ona w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały). Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] roku Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał przepis art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W motywach natomiast organ podkreślił, iż przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało, że przepis § 2 ust. 1 uchwały w sposób istotny narusza przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 14a ust. 3 i 4 oraz art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty. Organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, a zatem każde działanie rady gminy jako organu władzy samorządowej musi mieć oparcie w obowiązującym prawie (art. 7 Konstytucji), przy czym art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa jakie zadania powierza radzie gminy do uregulowania w drodze uchwał i ustalił granice jej kompetencji prawotwórczej. Zdaniem organu, z powołanych przepisów nie wynika kompetencja dla rady gminy do wydania uchwały o przedmiotowej treści. Nadto, treść cytowanych przepisów ustawy o systemie oświaty wskazuje wójta jako organ wykonawczy gminy do załatwiania spraw związanych ze zwrotem kosztu dowozu dzieci do placówek oświatowych. Przyjęte w uchwale rozwiązanie w sposób istotny narusza obowiązujące prawo. W skardze do sądu administracyjnego Wójt Gminy P. (jako upoważniony do wniesienia skargi, co wynika z § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] roku) wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] roku. W treści skargi strona zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Rada Gminy nie ma prawa do podejmowania uchwały o odmiennych niż określone w ustawie o systemie oświaty, zasadach zwrotu kosztów przewozu dziecka do szkoły. W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że treść przepisów ustawy o systemie oświaty określa zasady zwrotu kosztów przewozu dziecka do placówki oświatowej i w tym zakresie wójt gminy występuje jako organ wykonawczy bezpośrednio na podstawie ustawy o systemie oświaty. Tym niemniej Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...] roku określiła odmienne, od ustawowych, zasady zwrotu kosztów przewozu dziecka, co znajduje ekonomiczne uzasadnienie (daje to oszczędności w porównaniu ze zwrotem kosztów dojazdu na zasadach ustawowych). Odmienność ustalania wysokości kosztów przejazdu dziecka i jego opiekuna do szkoły sprawia, że w takiej sytuacji wójt traci ustawowy status organu wykonawczego wynikający bezpośrednio z ustawy o systemie oświaty. W takiej sytuacji konieczne jest nowe umocowanie wójta do zawierania umów z rodzicami lub opiekunami, którzy zapewniają dowożenie dzieci i taką właśnie rolę pełni uchwała Rady Gminy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z regulacją art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z treści tego przepisu wynika, że legitymowaną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wyłącznie Gmina P. Przesłanką dopuszczalności skargi jest podjęcie przez Radę Gminy P. uchwały w terminie do wniesienia skargi (tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego). W stanie faktycznym sprawy Rada Gminy P. nie podjęła takiej uchwały, zatem skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na rozprawie w dniu 30 lipca 2008r. Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt.7 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art.148 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Z uwagi na treść odpowiedzi na skargę, a przede wszystkim zawarty w niej wniosek o odrzucenie skargi, najpierw należy zająć się kwestią dopuszczalności skargi. Wniosek ten został później cofnięty przez organ, tym niemniej sąd rozpoznając skargę, zajął się również tym zagadnieniem. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie organem, który wydał uchwałę nr [...] jest Rada Gminy P., zatem uchwałę o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego powinna podjąć też Rada Gminy P. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone stronie skarżącej dnia 13 marca 2008 roku, a skarga została skierowana do organu – Wojewody [...] w dniu 14 kwietnia 2008 roku. Natomiast uchwała o wystąpieniu ze skargą do sądu administracyjnego została podjęta w dniu [...] roku, zatem po wniesieniu skargi do sądu, jak i po upływie terminu do wniesienia skargi. Z tego powodu organ wnosił o odrzucenie skargi. Sąd nie podzielił tego stanowiska. W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, iż przepis art.98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięciu nadzorczego do sądu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 7 lipca 1994r. w spr. III ARN 42/94 (OSNP nr 9 z 1994r. poz.138) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 listopada 2005r. w spr. II OSK 290/05 (OSP nr 1 z 2007r. poz. 6), z 6 września 2007r. w spr. I OSK 1158/07 (nie publikowany) i z 6 marca 2008r. w spr.II GSK 410/07 (nie publikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych postanowieniach. Okoliczność, iż Rada Gminy P. podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu już po wniesieniu skargi, nie uzasadniała zatem odrzucenia skargi. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organ nadzorczy. Przedmiotem skargi Gminy P. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] roku, Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] roku w sprawie zwrotu kosztów przewozu prywatnym samochodem osobowym 6 - letniego dziecka i ucznia do przedszkoli i szkód prowadzonych przez Gminę P. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z treści uzasadnienia cytowanego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] roku, gdyż uznał, że organ ten nie miał kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Formalno – prawną podstawą rozstrzygnięcia Wojewody [...] stanowił przepis art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie sądu organ nadzoru słusznie uznał, iż uchwała nr [...] jest sprzeczna z prawem gdyż Rada Gminy P. nie była kompetentna do wydania takiej uchwały. Zgodnie z treścią art.14a ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.) jeżeli droga dziecka sześcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. W myśl art.14a ust.4 wymienionej ustawy obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom sześcioletnim bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art.16 ust.7, a także dzieciom upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami, realizację obowiązku, o którym mowa w art.14 ust.3, albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zgodnie z treścią art.17 ust.2 wymienionej ustawy droga dziecka z domu do przedszkola nie może przekraczać: 1. 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych 2. 4 km – w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów W myśl art.17 ust.3 ustawy z 7 września 1991r. jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust.2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Zgodnie z treścią art.17 ust.3a pkt.3 wymienionej ustawy, obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt.1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt.1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Z wymienionych przepisów wynika, iż istnieją dwie formy działania organów gminy w zakresie zapewnienia obowiązku dowozu dzieci do szkoły lub przedszkola. Po pierwsze gmina zapewnia bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka. Po drugie jeżeli dowóz i opiekę zapewniają rodzice lub opiekunowie gmina zwraca koszty przejazdu środkami komunikacji publicznej. Należy zaznaczyć, iż kompetencja rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmuje uchwalania budżetu co wynika z treści art.18 ust.2 pkt.4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz. 1591 z późn. zm.). Nie obejmuje natomiast dysponowania wydzielonymi w budżecie środkami gdyż budżet gminy wykonuje wójt, o czy stanowi przepis art.30 ust.2 pkt.4 wymienionej ustawy. Zakres spraw powierzonych radom gminy musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez rady uchwał w sprawach nie zastrzeżonych do ich kompetencji. W oparciu o przepisy ustawy z 8 marca 1990r. Rada Gminy P. nie była zatem uprawniona do podejmowania uchwały dotyczącej zwrotu kosztów przewozu prywatnym samochodem osobowym, dzieci do przedszkoli i szkół. W myśl art.18 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionego przepisu wynika, iż rada gminy zajmuje się wszystkimi sprawami pozostającymi w zakresie działania gminy chyba, że inne ustawy stanowią inaczej. Taką "inną ustawą", w rozumieniu art.18 ust.1, jest ustawa z 7 września 1991r. o systemie oświaty. Ustawa ta określa jakie sprawy należą do kompetencji rady gminy. Przykładowo stanowią o tym przepisy art.14a ust.1 i 1a czy art.17 ust.4. W przepisach tych określono w jakich sytuacjach rada gminy jest właściwa do podejmowania określonych działań. W przypadku zwrotu kosztów przejazdu dziecka do przedszkola bądź szkoły ustawa stanowi, iż zwrot takich kosztów jest obowiązkiem gminy. W przepisie art.17 ust.3a pkt.3 ustawy z 7 września 1991r. natomiast określono, iż zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły następuje na zasadach ustalonych w umowie między wójtem a rodzicami. Oznacza to, iż dwie strony (wójt i rodzice) zawierają umowę określającą zasady zwrotu kosztów przejazdu. Wójt, a nie rada gminy jest zatem organem uprawnionym do określania zasad zwrotu kosztów przejazdu do szkoły ucznia i jego opiekuna. W przypadku zwrotu kosztów przejazdu dziecka do przedszkola to w przepisie art.14a nie ma takiego zapisu jak w art.17 ust.3a pkt.3 lecz zgodnie z treścią art.3 pkt.1 i 11 ustawy z 7 września 1991r., przez pojęcie "szkoła" należy rozumieć także "przedszkole" zaś określenie "uczeń" obejmuje także "wychowanków". Prowadzi to do wniosku, iż także w przypadku przewozu dziecka do przedszkola organem uprawnionym do zwrotu kosztów przejazdu jest wójt. Nie można bowiem odmiennie traktować kwestii zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły i kwestii zwrotu kosztów przejazdu dziecka do przedszkola. W obu przypadkach zasady zwrotu kosztów przejazdu winny być uregulowane tak samo zaś przepis art.17 ust.3 pkt.3a wskazuje, iż winno to nastąpić w umowie zawartej pomiędzy wójtem a rodzicami. Żaden przepis ustawy z 7 września 1991r. nie upoważnia rady gminy do określenia zasad zwrotu kosztów przejazdu dziecka do przedszkola bądź szkoły. Do załatwiania spraw zwrotu takich kosztów jako organ właściwy wskazany został organ wykonawczy gminy jakim jest wójt. Przepisy ustawy z 7 września 1991r. wójtowi a nie radzie gminy powierzyły obowiązki związane z finansowaniem wydatków na dowóz dzieci do przedszkoli i szkół. Skoro zatem ustawa upoważniła wójta a nie radę gminy do uregulowania tej kwestii to uchwała nr [...] Rady Gminy P. została wydana z naruszeniem przepisów ustawy. Organ nadzoru słusznie uznał, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Dodać należy, iż również określenie zasad zwrotu kosztów dojazdu dzieci do przedszkoli i szkół w uchwale z [...] r., nastąpiło w sposób sprzeczny z przepisami ustawy z 7 września 1991r. Wymieniona ustawa określiła, iż zwrot kosztów dotyczy przejazdu środkami komunikacji publicznej. Oznacza to, iż chodzi tu o koszty związane z przejazdem takimi środkami komunikacji jak pociąg czy autobus. Uchwała nr [...] natomiast określiła zasady zwrotu kosztów przejazdu, nie środkami komunikacji publicznej lecz prywatnym samochodem osobowym, przy zastosowaniu stawki za 1 km przebiegu, ustalonej przez ministra właściwego do spraw transportu, przy korzystaniu z samochodu prywatnego dla celów służbowych. Uregulowanie dotyczące zwrotu kosztów przejazdu, zawarte w uchwale z [...] r., jest zatem sprzeczne z ustawą z 7 września 1991r. Niezasadny jest zarzut podniesiony w skardze, iż podjęcie uchwały nr [...] miało uzasadnienie ekonomiczne gdyż dawało oszczędności w stosunku do sytuacji gdyby zwrot kosztów odbywał się na zasadach ustawowych. Należy zaznaczyć, iż przepisy ustawowe są bezwzględnie obowiązujące i dotyczy to także organów samorządu terytorialnego. Organy gminy są zobowiązane do przestrzegania przepisów ustawowych i nie mogą ich naruszać uzasadniając to względami ekonomicznymi. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Rada Gminy P. nie była uprawniona do podejmowania uchwały określającej zasady zwrotu kosztów przejazdu dzieci do przedszkoli i szkół. Organem właściwym do uregulowania tej kwestii jest wójt i wynika to z przepisu ustawy z 7 września 1991r. Organ nadzoru trafnie uznał, iż uchwała nr [...] jest sprzeczna z prawem. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę. Sąd uznał, iż organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie, o którym mowa w art.91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego uchwała z [...] r. została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 13 lutego 2008r. zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r. Zachowany zatem został trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art.91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. K.O.