III SA/Łd 291/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Ewa Alberciak /spr./, Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2006 roku sprawy ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] III SA/Łd 291/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. orzekł o przyznaniu N. S. dodatku mieszkaniowego na okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. w wysokości 88,58 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż według deklaracji miesięczne wydatki mieszkaniowe w rodzinie N.S. wynoszą 432,43 zł, ryczałt za ogrzanie wody 21,06 zł, zaś średni miesięczny dochód na jedną osobę jest wyższy od maksymalnego dopuszczalnego dochodu o 3,60 zł i wynosi 706,83 zł. Ograniczenie wysokości wydatków mieszkaniowych wynosi 389,19 zł (432,43 ( 90 %). Dodatek mieszkaniowy dla trzyosobowej rodziny stanowi różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie (ograniczonymi do 90%) łącznie z ryczałtem, a 15% łącznego dochodu rodziny. W przypadku N.S. różnica ta wnosi 92,18 zł (389,19 zł + 21,06 zł) – 0,15 ( 2120,48 zł). Dodatek mieszkaniowy pomniejszony o przekroczenie maksymalnego dopuszczalnego dochodu wynosi 88, 58 zł (92,18 zł – 3,60 zł). W odwołaniu od powyższej decyzji N. S. podniosła, iż kwota przyznanego dodatku została wyliczona nieprawidłowo i jest bardzo zaniżona. Zdaniem odwołującej wliczenie do dochodu kwot, których rodzina nie posiada (potrącanych miesięcznie podatków, składek zdrowotnych, alimentów płaconych przez syna) jest rażącym naruszeniem praworządności i zasad sprawiedliwości społecznej. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 powołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 roku Nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Natomiast na zasadzie art. 6 ust. 8, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. Organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, że N. S. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem i córką. Średni miesięczny dochód, zgodnie z deklaracją z dnia 9 grudnia 2005 roku, przypadający na członka gospodarstwa domowego wynosi 706,83 zł. Źródłem dochodu rodziny są otrzymywane przez członków gospodarstwa domowego renty. Kolegium wyjaśniło, iż do wyliczenia dochodu uprawniającego do przyznania dodatku mieszkaniowego organ pierwszej instancji wziął pod uwagę dochód członków gospodarstwa domowego N.S. zgodnie z definicją ustawową, tzn. dochód brutto. Zdaniem Kolegium bezzasadny jest zarzut odwołującej, iż "wliczanie do dochodu kwot, których rodzina nie posiada jest rażącym naruszeniem praworządności i zasad sprawiedliwości". Zgodnie z definicją ustawową do dochodu rodziny zaliczono również alimenty płacone przez syna pozostającego z odwołującą we wspólnym gospodarstwie domowym. Wyliczony w ten sposób dochód rodziny N.S. w wysokości 2120,48 zł jest wyższy od maksymalnego dopuszczalnego dochodu o kwotę 3,60 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% łącznego dochodu rodziny. Dodatek mieszkaniowy dla trzyosobowej rodziny N.S. stanowi więc różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie ograniczonymi do 90 %, to jest kwotę 389,19 zł, łącznie z ryczałtem za ogrzewanie wody wynoszącym 21,06 zł, a 15 % łącznego dochodu rodziny wynoszącego 2120,48 zł. Wyliczony w powyższy sposób dodatek mieszkaniowy został pomniejszony, zgodnie z art. 6 ust. 8, o kwotę przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego dochodu, czyli o kwotę 3,60 zł do kwoty 88,58 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż przedstawione w decyzji przez organ pierwszej instancji wyliczenie dodatku mieszkaniowego, jest wyliczeniem prawidłowym, przeprowadzonym zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi N. S. powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wniosła o jednoznaczną interpretację stosowanych przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga N.S. jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie zaś do art.145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja podlega zaś uchyleniu między innymi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie podstawą prawną wydania decyzji organów administracji obu instancji był między innymi przepis art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 ze zm.). Wprawdzie w części wstępnej decyzji organów obu instancji nie powołano wymienionych przepisów, lecz z uzasadnień obu rozstrzygnięć wynika, iż dodatek mieszkaniowy został wyliczony w sposób określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r., zaś rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o upoważnienie ustawowe określone w art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Można zatem uznać, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane między innymi na podstawie art. 9 ust.1 pkt 1 wymienionej ustawy oraz § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. W myśl zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust.1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Zgodność przepisu art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. z Konstytucją oraz zgodność przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. była rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006r. w sprawie P 4/05 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. jest niezgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji, zaś przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. jest niezgodny z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Sentencja wyroku została ogłoszona w dniu 18 maja 2006r. w Dzienniku Ustaw nr 84 poz. 587. Następstwem tego wyroku jest utrata mocy obowiązującej z dniem 18 maja 2006 r. przepisu art. 9 ust.1 pkt 1 wymienionej ustawy oraz przepisu § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W dacie rozpatrywania niniejszej sprawy przez Sąd art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych już nie obowiązywały. Oznacza to, iż organy administracji publicznej obu instancji wydały swoje decyzje w oparciu o przepis niezgodny z Konstytucją oraz przepis niezgodny z ustawą. Zastosowano więc nieprawidłową podstawę prawną w obu decyzjach. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. z Konstytucją oraz niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art.145a § 1 k.p.a. Uzasadnia to uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji zgodnie z treścią art.145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Pogląd, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawą jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego i uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że orzeczenie Trybunału zostało wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzja jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2003r. w sprawie V SSA 2058/03 - Lex nr 149681, z 24 kwietnia 2002r. w sprawie II SA/Gd 375/00 (Lex nr 76114), z 2 września 1999r. w sprawie IV SA 1360/97 (Lex nr 47852) i z 11 sierpnia 1999r. w sprawie II SA 1294/99(Lex nr 46246). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. Niezasadny jest natomiast zarzut skargi, iż od faktycznej kwoty dochodów rodziny skarżącej powinno odliczyć się płacone przez jej członków podatki, składki zdrowotne oraz alimenty. Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Dochodem są więc wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności wymienionych w powyższym art. Przepis ten nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne, potrącanego miesięcznie podatku oraz płaconych przez syna alimentów. Określenie "wszelkie przychody", o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2002 r. OPK 23/02 ONSA 2003/1/13). Dochodem takim w rodzinie skarżącej są niewątpliwie renta skarżącej oraz renty jej dzieci, które mogą być wydatkowane m.in. na pokrycie bieżących należności za zajmowany lokal mieszkalny. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją i ustawą, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art.145a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny rozpatrzyć wniosek skarżącej opierając się na stanie prawnym obowiązującym po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r.