III SA/Łd 292/09

Dnia 7 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 roku sprawy ze skargi W. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. FSygn. akt III SA/Łd 292/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5, § 6, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Komendant Miejski Policji w Ł. cofnął W. O. z dniem 31 grudnia 2008 roku uprawnienia przyznane policjantowi decyzją z dnia [...] roku do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący pełni służbę w strukturach Policji od dnia 16 marca 1990 roku. Na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [....] roku strona uzyskała uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości pełnej stawki dziennej od dnia 30 października 1997 roku ze względu na brak lokalu w miejscu pełnienia służby jak i w miejscowości pobliskiej. Świadczenie w powyższej wysokości zostało wypłacone policjantowi za okres do dnia 31 grudnia 2008 roku. W dniu 19 stycznia 2009 roku skarżący przedstawił prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. sygn. akt [...] przysądzające prawo własności nieruchomości położonej w gminie N. w Ł. o nr [....] (nr KW [...]), składającej się z zabudowanej uzbrojonej działki, na której znajduje się budynek mieszkalny. Skarżący przedłożył również oświadczenie, z którego wynika, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym wraz z operatem szacunkowym, w którym wskazano, że budynek wymaga remontu, a znajduje się w zadowalającym stanie technicznym. Organ I instancji powołując się na treść z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji podkreślił, że równoważnik pieniężny jest świadczeniem zastępczym przyznawanym policjantowi do czasu zrealizowania prawa do lokalu poprzez przydział lokalu mieszkalnego lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie. Skarżący od dnia 31 grudnia 2008 roku nie spełnia przesłanek do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu wskazanych w § 1 ust. 1 punkt 5 rozporządzeniu MSWiA, albowiem prawo do tego świadczenia wyklucza fakt posiadania przez policjanta domu mieszkalnego. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, wskazując, ze budynek jest w złym stanie technicznym i wymaga wyburzenia do planowanej zabudowy rodzinnej. Ponadto budynek nie spełnia warunków do stałego pobytu ludzi i prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...) (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności § 49, § 51, § 76, § 140 i § 266 Decyzją z dnia [...] roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący zamieszkuje obecnie wraz z żoną i dziećmi w lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Ł., do którego tytuł prawny posiada jego matka. Organ II instancji zaznaczył, że prawo własności nieruchomości położonej w gminie N. skarżący nabył w wyniku przysądzenia własności. Budynek mieszkalny wolnostojący ma powierzchnię zabudowy 31 m kw., w tym powierzchnię użytkową 25 m kw. Organ odwoławczy wskazał, że z oświadczenia skarżącego wynika, że budynek jest w złym stanie technicznym i nie nadaje się do zamieszkania. Tymczasem z przedłożonego przez skarżącego operatu szacunkowego z dnia 24 września 2007 roku wynika, że budynek jest w zadowalającym stanie technicznym, wyposażony w instalację wodociągową, elektryczną, gazową, kanalizację do szamba; konieczny remont budynku. W związku z tym organ uznał, że budynek nadaje się do zamieszkania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie W. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc argumenty tożsame z argumentami odwołania. Do skargi załączył opinię rzeczoznawcy z Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budowlanych CUTOI-PZITB w Ł. z dnia [...] roku, z której wynika, że budynek mieszkalny nie spełnia wymagań stawianych obiektom mieszkalnym oraz ze względu na jego stan techniczny należy niezwłocznie wyłączyć go z użytkowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust.1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1). Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako. Przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą. W niniejszej sprawie organ I instancji cofnął skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia 16 grudnia 1997 roku. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia wymienia negatywne przesłanki, których istnienie wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Punkt 5 § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Z literalnego brzmienia cytowanego wyżej przepisu wynika, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci posiadania prawa własności lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W tym miejscu należy wskazać, że interpretacja powołanych wyżej przepisów prawa nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolita. Po pierwsze, w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że użyty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować, jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Drugie reprezentowane w orzecznictwie stanowisko łączy prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z faktem, że policjant (członek jego rodziny) nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, nie zaś z tym, jaka jest powierzchnia lokalu będącego własnością policjanta (członka jego rodziny). Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko znalazło odzwierciedlenie w treści podjętej w dniu 21 kwietnia 2008 roku uchwały siedmiu sędziów (I OPS 3/08). Należy podkreślić, że wykładnia celowościowa wskazanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że policjant (członek jego rodziny) będący właścicielem domu jednorodzinnego, tak jak w niniejszej sprawie, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim nie powinien być pozbawiony prawa do przedmiotowego równoważnika. Jednocześnie zaznaczyć należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze, podnosił, że nabyty przez niego budynek mieszkalny nie spełnia podstawowych norm technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i tym samym nie zaspokaja jego potrzeb mieszkaniowych. Oceniając postępowanie prowadzone przez organy administracji Sąd dopatrzył się w nim wielu uchybień polegających na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niewłaściwym zebraniu materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98. poz. 1071 ze zm.). Organy administracji nie zbadały podstawowej okoliczności przedmiotowego postępowania, a mianowicie czy budynek mieszkalny, który skarżący uzyskał w wyniku przysądzenia własności nieruchomości spełnia warunki techniczne umożliwiające zamieszkanie w nim. Organy I i II instancji oparły się w tym zakresie jedynie na załączonym przez skarżącego operacie szacunkowym budynku, z którego wynika, że budynek wymaga remontu, ale jest w zadowalającym stanie technicznym. Na tą okoliczność nie przeprowadzono żadnego dowodu, który pozwoliłby zweryfikować twierdzenia strony. Dodatkowo należy podkreślić, że operat ten sporządzono w dniu 24 września 2007 roku, a organy administracji badały okoliczności sprawy w 2009 roku. Zaznaczyć należy, że w ogóle nie wzięto pod uwagę upływu czasu. Jednocześnie zauważyć należy, że załączona przez skarżącego opinia sporządzona przez rzeczoznawcę wskazuje, że budynek ten ze względu na stan techniczny należałoby wyłączyć z użytkowania. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy, nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. D.T.