III SA/Łd 292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] w przedmiocie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Ł. na rzecz strony skarżącej - A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł., na podstawie art. art. 207, art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, art. 8, art. 118, art. 135 ust.2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, art. 2 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 238 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, po rozpoznaniu odwołania A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. nr [...] z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu 23 września 2009 r. Spółka złożyła wniosek o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia 3 sierpnia 2009 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa łódzkiego poprzez zmianę lokalizacji wskazanych punktów gier oraz zatwierdzenie zmian w regulaminie gry na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił zmiany ww. decyzji Dyrektora Izby Skarbowej. W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości wniosku, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji Decyzji zarzucono, że została wydana na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji RP w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry, w zakresie w jakim łamie wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych. Spółka wskazała także na prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 35 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nierozpoznanie sprawy w terminie ustawowym uniemożliwiło uwzględnienie wniosku w związku ze zmianą stanu prawnego, a mianowicie wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się ponad 7 miesięcy w sytuacji, gdy zgodnie z prawem winno zakończyć się w ciągu miesiąca od wpłynięcia żądania. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że wprowadzenie zakazu zmiany decyzji łamie zasadę ochrony interesów w toku, a także zasadę zaufania do państwa i prawa oraz zmienia reguły gry w trakcie obowiązywania terminowego zezwolenia. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie ustawy o Służbie Celnej z dniem 31 października 2009r. nastąpiła zmiana kompetencji organów administracji publicznej właściwych w sprawach gier i zakładów wzajemnych. Organem właściwym do rozpatrywania wniosków o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach na terenie województwa łódzkiego stał się Dyrektor Izby Celnej w Ł.. Organ administracji wyjaśnił, że w myśl art. 238 ust. 1 ww. ustawy o Służbie Celnej do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast stosownie do art.144 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że w myśl postanowień art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Art. 135 ust.2 ustawy o grach hazardowych stanowi, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W ocenie organu zastosowanie trybu art. 235a § 1 Ordynacji podatkowej jest niemożliwe, bowiem przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wprowadza zakaz zmiany miejsc urządzania gry. Dyrektor Izby Celnej uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 35 k.p.a., wskazując, że w przedmiotowym postępowaniu należy odpowiednio stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki określone zostało w art. 139 o.p. Zgodnie z art. 139 §1 o.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej -nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia 23 września 2009 r. W trakcie trwania postępowania Spółka uzupełniała wniosek pismami z dnia 29 września 2009 r., 7 października 2009 r., 20 października 2009 r., 2 listopada 2009 r. Organ wyjaśnił, że z uwagi na dokonaną na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zmianę kompetencji organów administracji publicznej właściwych w sprawach gier i zakładów wzajemnych Dyrektor Izby Skarbowej przekazał wniosek organowi celnemu. Natomiast Dyrektor Izby Celnej z uwagi na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego postanowieniem z dnia [...] wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 29 stycznia 2010 r. W skardze z dnia 26 kwietnia 2010 r. "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca Spółka ponadto wniosła o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych z przepisem art. 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca zarzuciła decyzji, że została wydana na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, której wbrew wymogom dyrektywy nr 98/34/WE oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz rozporządzeniem zmieniającym powyższe rozporządzenie, z dnia 6 kwietnia 2004 r., projektu nie notyfikowano do Komisji Europejskiej, jako zawierającego przepisy techniczne, co w konsekwencji powoduje ich bezskuteczność - tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 247 § 1 pkt 2 o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych. Spółka wskazała również na naruszenie art. 247 § 1 pkt 2 o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych oraz art. 2 Konstytucji RP, tj. utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry w zakresie w jakim narusza zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę zaufania do państwa i prawa. W ocenie strony skarżącej organy administracji prowadziły postępowanie z naruszeniem art. 35 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nierozpoznanie sprawy w terminie ustawowym uniemożliwiło uwzględnienie wniosku w oparciu o przepisy ustawy o grach hazardowych sprzed nowelizacji z dnia 19 listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 29 maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2010 r. strona skarżąca wyjaśniła jakie skutki może wywołać brak notyfikacji nowej ustawy o grach hazardowych oraz wskazała na wykładnię pojęcia "przepis techniczny" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Strona podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w skardze wnosząc o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z przepisem art. 2 Konstytucji RP. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2010 r. A. sp. z o.o. w W. w uzupełnieniu skargi wniosła o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 34 TFEU (dawny art. 28 TWE) i art. 36 TFEU (dawny art. 30 TWE) oraz o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni dyrektywy 98/34 ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństw informatycznego, zmienionej dyrektywą 98/48, w przypadku braku poddania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. procedurze notyfikacji do Komisji Europejskiej, a której przepisy należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 11 pkt 11 cytowanej dyrektywy. Na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt sprawy pismo z dnia 8 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji czy postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała rozstrzygnięcie strona skarżąca. W rozpoznawanej sprawie organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania, uniemożliwiając Sądowi dokonanie oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji merytorycznej zasadności odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia Spółce "A." zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę ich lokalizacji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zatem art. 247 § 1 punkt 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, iż rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu prawnego. Musi zatem występować jawna niezgodność rozstrzygnięcia z treścią obowiązującego przepisu. Niezgodność taka musi mieć charakter wyraźny i oczywisty. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 1996 roku w sprawie III SA 529/95 (Biuletyn Sądowy nr 6 z 1996 r. s. 3), w wyroku z dnia 21 października 1992 roku w sprawie V SA 86/92 (ONSA nr 1 z 1993 r. poz. 23) i w wyroku z dnia 6 lutego 1995 roku w sprawie II SA 1531/94 (ONSA nr 1 z 1996 r., poz. 37). Z kolei w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 roku w sprawie OSK 1134/04 (LEX nr 165717) wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania podatkowego, sformułowaną w art. 127 o.p., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jednak warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, jest spełnienie przez odwołującego się wymogów formalnych określonych w art. 222 i art. 223 o.p. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek w fazie wstępnej postępowania odwoławczego zbadać, czy wniesione odwołanie zawiera elementy niezbędne do jego rozpatrzenia, wskazane w treści art. 222 o.p. oraz czy odwołanie zostało wniesione w 14 - dniowym terminie, wynikającym z art. 223 § 2 pkt 1 o.p. W tej fazie postępowania nie może podlegać ocenie zgodność z prawem decyzji, na którą odwołanie wniesiono. Sąd podziela tutaj zdanie wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 listopada 1998 r. (sygn. akt I SA/Ka 361/97), że decyzja pierwszoinstancyjna może podlegać kontroli instancyjnej, a następnie sądowej tylko wówczas, gdy skuteczna będzie czynność, od której zależy uruchomienie postępowania odwoławczego. Stosownie do unormowań zawartych w art. 223 o.p. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (pkt 1). Zgodnie natomiast z treścią art. 12 § 1 i 6 o.p. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane za pomocą środków komunikacji elektronicznej, za poświadczeniem przedłożenia, do organu podatkowego lub do jednostki informatycznej obsługi administracji podatkowej; 2)nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożone w polskim urzędzie konsularnym; 3)złożone przez żołnierza lub członka załogi statku morskiego w dowództwie jednostki wojskowej lub kapitanowi statku; 4) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego; 5) złożone przez osobę aresztowaną w administracji aresztu śledczego. Warunkiem zachowania terminu w przypadku nadania pisma za pośrednictwem poczty jest jego złożenie (przesyłki) w przewidzianym prawem terminie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Według art. 3 punkt 12 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm.) przez pojęcie operatora publicznego rozumie się operatora obowiązanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych. Na podstawie art. 46 ust. 2 tej ustawy obowiązek wykonywania zadań operatora publicznego określonych w ustawie powierzono Poczcie Polskiej. Strona składająca w postępowaniu administracyjnym pismo (zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozparzenie sprawy), jeżeli nie korzysta z usług operatora publicznego, lecz innego doręczyciela np. firmy kurierskiej, przyjmuje na siebie ryzyko zachowania terminu procesowego. W takim przypadku termin uważa się za zachowany w dacie jej wpłynięcia do organu, nie zaś w dacie złożenia przesyłki u doręczyciela nie będącego operatorem publicznym. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] r. ( [...]) została doręczona Spółce "A." w dniu 12 lutego 2010 r., co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki (k. 43a akt administracyjnych). Czternastodniowy termin do złożenia odwołania upływał w dniu 26 lutego 2010 r. Wprawdzie przesyłka z odwołaniem sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. została złożona przez stronę skarżącą w firmie kurierskiej "B" w dniu 26 lutego 2010 r., lecz do organu celnego wpłynęła w dniu 1 marca 2010 roku, na co wskazuje prezentata na liście przewozowym "B" – k. 46 akt administracyjnych. Zatem stwierdzić należy, że środek zaskarżenia wniesiony został przez stronę skarżącą z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia środka odwoławczego - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność kwestionowanego orzeczenia. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. W takim przypadku dochodzi bowiem do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym orzeczenia ostatecznego, które korzysta z ochrony trwałości ustalonej przepisem art. 128 o.p. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98 (Lex nr 35138), wskazując, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na to, że Sąd nie rozpoznawał sprawy merytorycznie – nie rozpoznał również wniosków strony skarżącej dotyczących zwrócenia się z pytaniem prawnym jak i prejudycjalnym do Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. A. B.