III SA/Łd 293/07

Dnia 11 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji uchyla zaskarżone postanowienie. III SA/Łd 293/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 dnia czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r. Nr 71, poz. 734 ze zm.), art.104 k.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. przyznał A. W. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 października 2006 r. do 31 marca 2007 r., w wysokości 111,89 złotych miesięcznie. Powyższa decyzja doręczona została A. W. w dniu 10 października 2006 r. W dniu 24 listopada 2006 r. A. W. złożyła w Urzędzie Miasta Ł. Delegaturze Ł. – G. pismo skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W powyższym piśmie podała, że zaskarża, w związku z otrzymaną informacją – powiadomieniem od Administracji Nieruchomościami Ł. – G. z dnia 3 listopada 2006 r. o zmianie stawek czynszu (dotyczy zaliczek na wodę ciepłą i zimną), w związku z § 1 aneksu do umowy najmu lokalu z dnia 28 lipca 1995 r. (aneks z dnia 11 grudnia 1997 r.) oraz w związku z decyzją z dnia [...] nr [...], proponowane zmiany wysokości stawek czynszu i wnosi o uznanie ich za nieobowiązujące, uchylenie, stwierdzenie nieważności proponowanych zmian. Ponadto podała, iż proponowane zmiany wynikają z oszustwa i niegospodarności Administracji Nieruchomościami Ł. – G. , o czym powiadomiła Prokuraturę, oraz że wniosła o przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 61 § 1 i § 4, ponieważ dotychczasowe jej skargi były lekceważone, a postępowanie nieważne, gdyż prowadzone było bez jej udziału. Nie była informowana o możliwości zaskarżenia podejmowanych decyzji. Pismem z dnia 28 listopada 2006 r. Kierownik Referatu Budynków i Lokali Delegatury Ł. – G. wezwał A. W. do zgłoszenia się do Urzędu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w sprawie oraz poinformował, że Kodeks postępowania administracyjnego określa tryb oraz zakres spraw, od których istnieje możliwość odwołania lub złożenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 8 grudnia 2006 r. wpłynęło do Delegatury Ł. – G. Referatu Budynków i Lokali pismo A. W. W piśmie tym strona wniosła o dopuszczenie dowodu z komisyjnego odczytu stanu wodomierzy w jej lokalu oraz pomiaru temperatury wody ciepłej oraz temperatury kaloryfera w łazience. Pismem z dnia 12 grudnia 2006 r. Urząd Miasta Ł. Delegatura Ł. – G. przesłała odwołanie A. W. od decyzji z dnia [...] nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że decyzja nr [...] z dnia [...], wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez podinspektora w Referacie Budynków i Lokali Delegatury Ł. – G. Urzędu Miasta Ł., została odebrana osobiście przez A. W. w dniu 10 października 2006 roku (pokwitowanie odbioru na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy). Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. A. W. złożyła w dniu 24 listopada 2006 roku (data wpływu na dziennik podawczy Urzędu Miasta Ł. Delegatury Ł.-G. Referat Budynków i Lokali). Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie. W rozpatrywanej sprawie niedotrzymanie terminu powoduje utratę prawa do wniesienia odwołania, a wydana decyzja staje się ostateczna. A. W. odebrała decyzję w sprawie dodatku mieszkaniowego w dniu 10 października 2006 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 października 2006 r., a odwołanie w tej sprawie zostało wniesione w dniu 24 listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż A. W. złożyła odwołanie po upływie terminu i jednocześnie nie złożyła, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podała, że zaskarża postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [...] , stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, jako wydanego bez podstawy prawnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu wyjaśniającym, w celu przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 89 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi A. W. podniosła, iż w postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie brała udziału, ponieważ nie została zawiadomiona o posiedzeniu. Nie została również powiadomiona przez Urząd Miasta Ł. Delegaturę Ł. – G. o przekazaniu jej wniosku z dnia 24 listopada 2006 r. do Kolegium. Zdaniem skarżącej wobec powyższego doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 , art. 9, art. 10 § 1, art. 13 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. Skarżąca podała, że konieczne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Organ wydający decyzję nie wiedział, że Administracja Nieruchomościami Ł. – G. nie wywiązuje się ze zobowiązań wynikających z umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz z aneksu do niej, co doprowadziło do nieuzasadnionej podwyżki opłat, zmieniającej warunki, na podstawie których obliczono dodatek mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Podtrzymało w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto Kolegium wskazało, odnosząc się do zarzutów skargi, że skarżąca nie podniosła żadnego merytorycznego zarzutu przeciwko wydanemu postanowieniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zarzuty przedstawione w skardze faktycznie dotyczą kwestii związanych z ustaleniem wysokości czynszu za zajmowany lokal mieszkalny. W celu rozstrzygnięcia powstałego sporu skarżąca zażądała przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 89 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2007 r. skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek z dnia 24 listopada 2006 r. nie był odwołaniem od decyzji z dnia [...] i w związku z tym w skardze stwierdziła, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, z pogwałceniem przepisów prawa, ponieważ nie była stroną w takiej sprawie. Jeżeli nie wnosiła odwołania od decyzji z dnia [...], to nie można stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącej brak zrozumienia jej skargi wynikał z naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, iż po wezwaniu organu stawiła się w Urzędzie Miasta Ł. Delegaturze Ł. – G. Skarżąca podała, że wnosząc pismo z dnia 24 listopada 2006 r. jej intencją nie było wniesienie odwołania, chciała zwrócić uwagę na nieprawidłowości w naliczaniu opłat za wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia, za który uznało pismo skarżącej z dnia 24 listopada 2006 r., stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Niewątpliwie organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania (zażalenia) – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania (zażalenia), czego następstwem jest ostateczność decyzji (postanowienia) (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jednak charakter prawny pisma A. W. z dnia 24 listopada 2006 r., które zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. potraktowane jako odwołanie i stało się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, określenie charakteru tego pisma jest szczególnie istotne z uwagi na jego treść, która nie wskazuje, iż jest ono odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, gdyż wnioski i żądania skarżącej nie zostały sformułowane w nim w sposób wyraźny, jednoznaczny. Po analizie powyższego pisma Sąd stwierdził, iż zawiera ono zarzuty co do wzrostu opłat za lokal mieszkalny skarżącej, nie precyzuje natomiast o przeprowadzenie jakiego postępowania skarżąca wnosi. Pismo to zostało wniesione w momencie, kiedy decyzja organu I instancji z dnia [...] nr [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego stała się ostateczna. Wprawdzie skierowane było do organu II instancji, ale nie zawiera w swej treści żądania uchylenia decyzji z dnia [...] Skarżąca w przedmiotowym piśmie kwestionuje zmiany stawek czynszu (opłat za wodę). Rzeczywistej woli strony nie wyjaśnia również pismo skarżącej z dnia 8 grudnia 2006 r., będące odpowiedzią na wezwanie z dnia 28 listopada 2006 r. do złożenia dodatkowych informacji w sprawie. Zauważyć należy, że jeżeli skarżąca stawiła się na powyższe wezwanie, to powinna być w sposób wyczerpujący pouczona o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publiczne obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro organ I instancji nie wyjaśnił żądania strony, to obowiązkiem organu II instancji, do którego pismo zostało przekazane jako odwołanie, było wyjaśnienia intencji strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. potraktowało zaś pismo skarżącej z dnia 24 listopada 2006 r. jako odwołanie, bez wyjaśnienia stanowiska strony. Tymczasem skarżąca twierdzi, że odwołanie nie zostało przez nią złożone. Twierdzenia tego nie podważa to, że przedmiotowe pismo zostało skierowane do organu odwoławczego, oraz że w swej treści zawiera powołanie się na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, skoro zarówno w piśmie tym, jak i w piśmie złożonym na wezwanie Kierownika Referatu Budynków Lokali Delegatury Ł. – G. Urzędu Miasta Ł. z dnia 8 grudnia 2006 r. skarżąca kwestionuje stawki czynszu za lokal mieszkalny (opłatę za wodę). W ocenie Sądu, pismo skarżącej z dnia 24 listopada 2006 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nasuwało istotne wątpliwości co do sposobu zakwalifikowania go jako odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...]. Organy administracji są obowiązane postępować zgodnie z przepisami prawa, w tym z przepisami proceduralnymi. Niewątpliwie w tzw. wstępnym postępowaniu mają zastosowanie podstawowe zasady postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Postępowanie to jest bowiem częścią postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, czemu uchybił w niniejszym postępowaniu. A zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ istniały wątpliwości co do charakteru pisma skarżącej z dnia 24 listopada 2006 r., nie było podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania wniosków zawartych w piśmie z dnia 24 listopada 2006 r., a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, rozstrzygnięcie o tych żądaniach. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji. e.o.