III SA/Łd 294/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant: Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. III SA/Łd 294/08 UZASADNIENIE W dniu 20 listopada 2007r. pełnomocnik D. S. złożył do Urzędu Miejskiego w Ł. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wniosku A. S. i D. S. dotyczącej skierowania ich do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. A 14 m. 6 w Ł. w części odnoszącej się do A. S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 12 listopada 2007r. D. S. dowiedział się, że jego wniosek złożony wspólnie z siostrą A. S. w dniu 11 września 2007r. został rozstrzygnięty decyzją wydaną w trybie art. 109 § 2 w związku z art. 14 § 2 K.p.a., która przybrała postać pisma zatytułowanego "skierowanie". Pisma tego nigdy D. S. nie doręczono. W dniu 15 października 2007r. D. S. ponowił indywidualnie wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego i podniósł, że A. S. nie spełnia warunków przewidzianych w art. 691 § 1 i 2 K.c. Składając ten wniosek, był przekonany, że wniosek z dnia 11 września nie został jeszcze rozpoznany. Pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, iż dopiero po podpisaniu umowy o najem lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. A 14 m. 6, D. S. zorientował się, że umowa datowana jest na dzień 10 października 2007r. Zdaniem składającego wniosek, D. S. został pozbawiony prawa do wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym spełnienia warunków przewidzianych w art. 692 K.c. przez A. S. i dlatego zasadne jest wznowienie postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Podkreślił, iż A. S. od kilkunastu lat nie zamieszkiwała w lokalu przy ul. A 14 m. 6, a wprowadziła się tam dopiero po śmierci ojca – W. S. W piśmie z dnia [...] Kierownik Referatu Komunalnego i Ochrony Środowiska, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł., poinformował pełnomocnika D. S., iż w sprawach dotyczących ustalenia wstąpienia w stosunek najmu mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Wskazał, iż w sprawie D. S. i A. S. ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego w miejsce zmarłego najemcy jest sprawą cywilną i podlega rozpoznaniu przez sądy powszechne. W dniu 14 stycznia 2008r. pełnomocnik D. S. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania. Podniósł, iż działanie oparte jest na art. 129 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. i zarzucie rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania bez właściwego rozpoznania sprawy, z naruszeniem art. 150 § 2 K.p.a. w związku z art. 65 § 1 K.p.a. Powołując się na art. 151 § 1 ust. 2 K.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji o wznowieniu postępowania w sprawie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego A. S. Wskazał, iż Burmistrz Miasta Ł. nie badając dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, złożonego w dniu 20 listopada 2007r. ani swojej właściwości do rozpoznania takiego wniosku, pismem z dnia [...] odmówił wznowienia z uwagi na brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem wnoszącego odwołanie, stanowisko takie należy uznać za błędne. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 Kp.a. orzekło o niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż brak jest podstaw do uznania pisma Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] jako decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, że art. 107 K.p.a. wyraźnie określa składniki decyzji i pismo organu administracji z dnia [...] nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe, nie może zatem zostać uznane za decyzję administracyjną. Organ wskazał, iż skoro w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją, to tym samym złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, iż organ administracji będzie władny rozstrzygnąć sprawę indywidualną wydając decyzję administracyjną tylko wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku D. S. ubiegał się o zawarcie z nim umowy najmu lokalu położonego w Ł. przy ul. A 14/6, na zasadzie określonej w art. 691 Kodeksu cywilnego, tj. w miejsce zmarłego najemcy – ojca wnioskodawcy. Organ podniósł, iż umowa najmu jest umową cywilnoprawną, unormowaną przepisami prawa cywilnego, a zatem Gmina Ł. występowała w niniejszej sprawie jako jedna ze stron umowy najmu – wynajmujący, a więc jako podmiot prawa cywilnego. Nie można zatem podzielić poglądu odwołującego się, w myśl którego organ wydał w niniejszej sprawie decyzję. W skardze do Sądu, pełnomocnik D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że pismo Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] nie nosi cech decyzji administracyjnej, a tym samym odwołanie od tego pisma (decyzji) jest niedopuszczalne i jako takie podlega odrzuceniu. Skarżący podkreślił, iż w jego ocenie "skierowanie do zawarcia umowy" jest rozstrzygnięciem wniosku dotyczącego możliwości zawarcia umowy najmu i może zapaść wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Skoro tak, to złożony w dniu 20 listopada 2007r. wniosek o wznowienie postępowania dotyczy postępowania administracyjnego, a nie jak chcą organy orzekające w sprawie bliżej nieokreślonego postępowania o niejasnym charakterze. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż odmowa wznowienia postępowania winna zatem przybrać formę decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co spowodowało nieuwzględnienie skargi. Instytucję stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewiduje art. 134 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Czynności organu odwoławczego mające na celu ustalenie tych okoliczność (dopuszczalność odwołania i zachowanie terminu do jego wniesienia) należą do fazy postępowania wstępnego organu odwoławczego. Dopiero pozytywne ustalenia tego postępowania dotyczące dopuszczalności odwołania i zachowania terminu otwierają drogę do jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Sąd podziela pogląd zaskarżonego postanowienia, iż odwołanie od pisma Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie służy od decyzji. Brzmienie tego przepisu wyłącza możliwość złożenia odwołania od innych aktów administracyjnych. O tym, czy dany akt stanowi decyzję nie przesądza – jak słusznie podnosi skarżący – nazwa pisma, bowiem w istocie decyzja może nosić z woli ustawodawcy inną nazwę np. nakaz, orzeczenie, zezwolenie, pozwolenie. Ponadto, wypełnienie pewnych wymogów przesądzać może o uznaniu za decyzję także pisma bez nazwy lub noszącego nazwę nieznaną w ustawodawstwie. Pogląd ten ugruntowany jest zarówno w judykaturze, jak i doktrynie. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji do kategorii decyzji administracyjnych będzie zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, spełniające wymaganie posiadania minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa administracyjnego: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ, pod warunkiem jednak, że kompetencja do rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach danego podmiotu w formie decyzji będzie wynikała z przepisów prawa materialnego. Skarżący wnosząc odwołanie od pisma Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] do tego właśnie poglądu nawiązał. Uznał przy tym, że rozstrzygnięciem organu jest wyrażone w piśmie z dnia [...] stanowisko Kierownika Referatu Komunalnego i Ochrony Środowiska, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł., o konieczności stosowania w sprawach dotyczących ustalenia wstąpienia w stosunek najmu przepisów Kodeksu cywilnego. Organ w omawianym piśmie wyraźnie wyartykułował i uzasadnił swoje stanowisko, co do braku możliwości rozstrzygania o przesłankach określonych w art. 691 Kodeksu cywilnego i braku podstaw do zastosowania w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zawsze jednak samo sformułowanie poglądu w określonej kwestii prawnej jest jednoznaczne z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż niniejsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku A. S i D. S. o skierowanie ich do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. A 14 m. 6 w części dotyczącej A. S. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują tymczasem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania poprzez wydanie decyzji o "braku podstaw do zastosowania trybu administracyjnego". Ustalenie, iż wniosek o wznowienie postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie np. w formie umowy cywilno – prawnej powoduje konieczność wydania decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 K.p.a. ( patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 1996, str. 653). Bezspornym jest, iż pismo z dnia [...] nie zawiera żadnego stanowiska organu w przedmiocie wznowienia, czy też odmowy wznowienia postępowania. Ponadto, pismo to nie zostało skierowane do D. S., lecz do adwokata W. P., bez wskazania, że jest on pełnomocnikiem strony postępowania. Dopóki więc ustalenie organu, iż wniosek o wznowienie postępowania nie dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, nie zostanie uczynione podstawą stosownego orzeczenia, dopóty polemika z tym ustaleniem nie może przybierać formy odwołania. Skoro organ w związku z przyjętym poglądem nie rozstrzygnął sprawy, to nie może być mowy o wydanej decyzji administracyjnej. Kwestią zupełnie odrębną jest ocena tak podejmowanych czynności organu z punktu widzenia sprawności postępowania administracyjnego. Opieszałość organu w wydaniu decyzji pozostaje jednak bez związku z charakterem i istotą podjętej w formie pisma czynności. Domaganie się zaś ukończenia postępowania właściwym rodzajem aktu jest uprawnieniem strony, realizowanym przy użyciu innych niż odwołanie środków prawnych. Ostatecznie należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż wobec braku decyzji złożone odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Uchylenie postanowienia o niedopuszczalności odwołania mogło by bowiem mieć znaczenie dla zakończenia postępowania jedynie wówczas, gdyby czynność podjętą przez organ pierwszej instancji można było sklasyfikować jako decyzję. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono. AD