III SA/Łd 301/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. bg Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 127 § 2 k.p.a., art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania ustalono, że M. K. pełni służbę w Policji od dnia [...] r., a policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu 29 grudnia 2008 r. Wnioskiem z dnia [...] r. funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. o przyznanie pomocy finansowej na zakupiony lokal mieszkalny. Do wniosku załączył akt notarialny rep. A Nr [...] z dnia [...]r. dotyczący zakupu lokalu spółdzielczego własnościowego w Z. przy ul. W. [...]. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, że żona funkcjonariusza posiada tytuł prawny do ½ części lokalu położonego w Z., przy ulicy D. [...], którego powierzchnia wynosi 32,39 m², więc przypadający jej udział to 16,195 m². Oznacza to, w ocenie organu, iż małżonka funkcjonariusza posiada lokal odpowiadający uprawnieniom do dwóch norm zaludnienia, a zatem brak jest podstaw do przyznania funkcjonariuszowi wnioskowanej pomocy finansowej. W odwołaniu skarżący wskazał, że decyzja ta nie uwzględnia podstawowych zasad współżycia społecznego, bowiem tytuł prawny jaki posiada jego żona do ½ części lokalu położonego w Z. przy ul. D. [...], nabyła na mocy umowy darowizny. Podniósł, iż art. 95 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi nie przydziela się lokalu w przypadku gdy on lub jego małżonek posiadają lokal mieszkalny, a nie jego część, udział w nim. Ponadto, w akcie notarialnym wyraźnie zaznaczono służebność dożywotnią dla matki żony. Wnoszący odwołanie wskazał, że wraz z żoną i jej matką, która jest częściowo niezdolna do pracy, prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a zatem teściowa winna zostać uwzględniona przy ustalaniu przysługujących mu norm zaludnienia. Podniósł, że skoro organ przyjął, iż żonie przysługuje 16,195m² powierzchni mieszkaniowej lokalu przy ul. D. [...] w Z., to lokal ten nie odpowiada trzem normom zaludnienia. Strona wskazała ponadto, iż w przedmiotowym lokalu mieszka również ojciec żony, który nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego oraz siostra jego żony, prowadząca wspólne gospodarstwo z ojcem i babcią. W ocenie M. K., warunki mieszkaniowe, jakie panują w lokalu przy ul. D. [...]w Z., nie zapewniają jemu i żonie godnej egzystencji. Do odwołania załączone zostały kserokopie dowodów osobistych rodziców i siostry żony funkcjonariusza, kserokopia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS dotyczącego teściowej oraz kserokopia notarialnej umowy majątkowej małżeńskiej zawartej przez rodziców żony. Decyzją z dnia [...] r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji łączy się ściśle z art. 95 tej ustawy i związek ten wyraża się w tym, że pomoc finansowa przysługuje tylko temu policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej a powinien był taki lokal otrzymać. Pomoc, w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjantów ma charakter pomocniczy, związany z należytym funkcjonowaniem organów bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie ma zaś ogólnego charakteru zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich policjantów. Organ odwoławczy wskazał, że sytuacja skarżącego podlega jednoznacznej kwalifikacji: dotychczasowe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych poprzez uzyskanie przez małżonkę skarżącego, prawa współwłasności do lokalu mieszkalnego zabezpieczającego przysługujące normy zaludnienia w Z., przy ul. D. [...] nie stwarza potrzeby ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i tym samym, dyskwalifikuje skarżącego do otrzymania pomocy finansowej w świetle art. 95 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki zaznaczył, iż fakt zamieszkiwania w lokalu innych osób, poza policjantem i jego małżonką, jest bez wpływu na prawną ocenę uprawnienia strony do uzyskania pomocy finansowej. Organ podkreślił, iż matka małżonki policjanta nie została wskazana przez niego we wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej z dnia [...] r., a nadto nie mogłaby być wzięta pod uwagę przy obliczaniu norm zaludnienia, z uwagi na to że uprzednio dobrowolnie darowała zajmowany lokal mieszkalny nr [...] przy ul. D.[...] w Z. córkom – M. F. i J. F. (aktualnie K. - małżonce policjanta). W ocenie organu odwoławczego, jeżeli skarżący na dzień złożenia wniosku nie spełniał warunków do otrzymania lokalu, to brak jest podstaw do przyznania pomocy finansowej. W skardze z dnia 27 kwietnia 2010 r. M. K. podniósł, że z przedłożonego aktu darowizny wynika, iż jego żona otrzymała jedynie udział w lokalu mieszkalnym, co zgodnie z treścią art. 95 ustawy o Policji nie wyklucza go z kręgu funkcjonariuszy, którym przysługuje prawo do pomocy finansowej. Wskazał, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką swojej żony, która jest częściowo niezdolna do pracy. Funkcjonariusz przyznał, iż we wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wskazał matki swojej żony ze względu na fakt, iż podawał osoby, z którymi zamieszka w nabytym lokalu. Teściowa nadal będzie tymczasem mieszkać w lokalu przy ul. D.[...] w Z., do czego zgodnie z umową darowizny ma pełne prawo. Skarżący podkreślił, iż teściowa przekazała jego żonie ½ lokalu mieszkalnego, pozostawiając sobie dożywotnie prawo zamieszkiwania w nim, jest członkiem jego rodziny w myśl art. 89 ustawy o Policji, a więc powinna być brana pod uwagę przy obliczaniu norm zaludnienia. W ocenie strony, do sprawy nie może odnosić się uchwała NSA z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99 ani wyrok TK z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00, ponieważ jego żona nie posiada lokalu mieszkalnego, a jedynie jego część, co zgodnie z art. 95 ustawy o Policji nie stanowi przesłanki do odmówienia pomocy finansowej. Podkreślił, że powierzchnia mieszkalna ½ lokalu przy ul. D.[...] w Z. nie odpowiada trzem normom zaludnienia. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 maja 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, iż matka małżonki nie mogła być uwzględniana przy ustalaniu służących policjantowi norm zaludnienia, ponieważ wcześniej sama wyzbyła się własności lokalu. Zaznaczył, iż bez znaczenia dla stwierdzenia uprawnienia strony do pomocy finansowej pozostawało zamieszkiwanie w lokalu innych członków rodziny żony – nieujętych w art. 88 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. K. jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem badania Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Analizując prowadzone postępowanie administracyjne Sąd doszedł do wniosku, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Na wstępie rozważań wskazać należy, że w myśl przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi są: 1. przydział policjantowi lokalu służbowego (art. 88 ust. 1 ustawy), 2. przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), 3. przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Wskazać należy, że z powołanych wyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skoro celem pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej i członków jego rodziny, o jakich mowa w art. 89 ustawy, to nie ulega wątpliwości, że cel ten może być osiągnięty również w przypadku nabycia przez policjanta lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez niekompletne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczające ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że skarżący we wniosku z dnia [...] r. wyjaśnił, że domaga się przyznania pomocy finansowej na lokal mieszkalny położony w Z. przy ul. W. [...] o powierzchni 39 m², w którym zamieszka razem z żoną – J. K.. Do wniosku załączył akt notarialny z dnia [...] r. nr Rep. A nr [...] dotyczący zakupu wskazanego lokalu mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania organy ustaliły, że żona skarżącego posiada tytułu prawny do ½ części lokalu położonego w Z. przy ul. D.[...] o powierzchni mieszkalnej 32,39 m² i wskazały, że przysługujący jej udział wynosi 16,19 m², co odpowiada dwóm normom zaludnienia. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji odmownych w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na zakupiony lokal mieszkalny. Zaznaczyć także należy, że w odwołaniu skarżący podał, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz żoną i jej matką, która jest częściowo niezdolna do pracy. Tytuł prawny jaki posiada jego żona został jej przekazany umową darowizny, w której ustanowiono dożywotnią służebność na rzecz matki żony skarżącego. Skarżący wskazał także, że w lokalu przy ul. D. [...] w Z. zamieszkują jeszcze inne osoby – ojciec jego żony, z którym nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego (ustanowiona rozdzielność majątkowa), siostra i babcia. Skarżący wyjaśnił, że w tym lokalu nie miał zapewnionych godnych warunków mieszkaniowych, dlatego zmuszony był do zakupu mieszkania przy ul. W.[...] w Z. Organ odwoławczy ustosunkowując się do tych zarzutów podał jedynie, że podnoszone przez stronę okoliczności nie mają wpływu na ocenę uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej, bowiem matka żony skarżącego nie została wskazana we wniosku z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki wskazał także, że teściowa skarżącego nie mogłaby być wzięta pod uwagę przy obliczaniu norm zaludnienia, bowiem uprzednio dobrowolnie darowała zajmowany lokal przy ul. D. [...] w Z. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że nabycie przez żonę skarżącego tytułu prawnego do ½ części lokalu położonego w Z. przy ul. D. [...] nie pozbawiło automatycznie prawa skarżącego do przyznania pomocy finansowej. Organ prowadzący postępowanie nie zbadał należycie, czy przedmiotowy lokal spełnia normy zaludnienia określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczony dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) i przede wszystkim kto faktycznie w tym lokalu zamieszkuje. Nie ustosunkował się tym samym do zarzutów odwołania, wskazując jedynie, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla uprawnienia skarżącego o przyznanie pomocy finansowej. Organ nie wystarczająco zebrał materiał dowodowy w tej sprawie, bowiem z akt administracyjnych nie wynika, gdzie skarżący wraz z rodziną zamieszkuje, czy w lokalu przy W. [...] w Z. czy w lokalu przy ul. D. [...] w Z. oraz z ilu osób składa się jego rodzina, z kim prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i kto może być traktowany jako członek jego rodziny w rozumieniu art. 89, dla ustalenia przysługujących mu norm zaludnienia. W tej sytuacji trudno jest przesądzić czy spełnione zostały normy zaludnienia określone w powoływanym rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. Warto też zaznaczyć, że utrata lokalu mieszkalnego, który nie zapewniał skarżącemu i jego rodzinie normy mieszkaniowej nie może skutkować utratą prawa do przydziału lokalu z zasobów resortowych, jak również prawa do jego zastępczej formy w postaci równoważnika pieniężnego. W tym zakresie jednak organ Policji nie poczynił odpowiednich ustaleń faktycznych. Natomiast zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotne jest także, iż formułując tezę o braku podstaw do uwzględnienia teściowej skarżącego przy ustalaniu służących policjantowi norm zaludnienia ze względu na to, że sama wcześniej wyzbyła się własności lokalu, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie wskazał żadnej podstawy prawnej takiego twierdzenia. Z art. 89 pkt 3 ustawy o Policji wynika tymczasem wprost, iż członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice policjanta i jego małżonka, będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek lub inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Z kręgu członków rodziny policjanta nie zostali zatem w tym przepisie wyłączeni rodzice małżonka, którzy wcześniej wyzbyli się własności lokalu. Przepis art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji stanowi, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Norma ta stanowi zatem podstawę do odmowy przyznania funkcjonariuszowi prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego, a nie do odmowy uwzględnienia osoby jako członka rodziny policjanta. Ponadto, przepis ten odnosi się wprost do policjanta i jego małżonka – nie do rodziców policjanta i rodziców jego małżonka. Organ II instancji winien zatem wskazać przepisy, na podstawie których odmówił uwzględnienia teściowej skarżącego jako członka rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o policji. Ponadto, jeżeli Komendant wskaże i uzasadni podstawę prawną, aby potraktować matkę żony skarżącego tak jak osobę wymienioną w art. 95 ust 1 pkt 4 ustawy o Policji, to winien konsekwentnie ustalić, czy dokonując w 2007r. darowizny lokalu mieszkalnego znajdującego się w Z., przy ulicy D. [...] na rzecz córek, teściowa funkcjonariusza zbyła lokal odpowiadający przysługującym normom zaludnienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy poprzez wyjaśnienie, w którym z lokali skarżący faktycznie zamieszkuje oraz z iloma członkami rodziny prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Te okoliczności pozwolą na ustalenie czy spełnione są normy zaludnienia określone w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r., a tym samym czy skarżącemu przysługuje prawo do udzielenia pomocy finansowej na zakupiony lokal. Dodać także należy, iż dokumentacja przesłana Sądowi przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w postaci luźnych dokumentów, nie spełnia wymogów stawianych aktom administracyjnym. Przesyłane sądowi akta postępowań, toczących się przed organem I i II instancji winny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposażone w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, pism składanych przez uczestników postępowania, notatek sporządzanych przez pracowników organu, dokumentów związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (vide wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008r. w sprawie II SA/Wa 2170/07 LEX nr 355205). Należy jednak stwierdzić, iż zastrzeżenia co do formy przesłanych akt administracyjnych nie miały w niniejszej sprawie wpływu na ocenę zasadności skargi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. d.t.