III SA/Łd 302/05

Dnia 7 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] Nr [...], Wojewoda [...] - na podstawie art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm./ w związku z art.190 ust.1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 19998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /t.j. Dz.U z 2003 r. Nr 159, poz.1547 z późn. zm./ stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Z., Pana R. Z.. W uzasadnieniu zarządzenia wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art.190 ust.1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim przepisem odrębnym jest art.24f ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzający w ust.1, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zgodnie z art.190 ust.2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, a rada ma obowiązek potwierdzenia tego faktu w formie uchwały o charakterze deklaratoryjnym, w określonym ustawą terminie. Gdy rada nie podejmuje uchwały, to wojewoda wzywa ją do podjęcia takiego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze /art.98a ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Wojewoda ustalił, iż radny Rady Miejskiej w Z. R. Z. prowadził działalność gospodarczą w formie Przedsiębiorstwa Handlowo-Uslugowego A w Z.. Działalność ta polegała na prowadzeniu szkoły nauki jazdy. W dniu 30 czerwca 2004 r. firma PHU A reprezentowana przez J. S. i R. Z., zawarła umowę najmu na korzystanie z części nieruchomości położonej z Z., ul A 40/42 /sali dydaktycznej i placu przyszkolnego/ z Dyrektorem Szkoły Podstawowej Nr 2 w Z.. Umowę zawarto na okres od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2005 r. Przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie komunalne gminy Zelów, co wynika z decyzji z dnia [...] znak: [...] wydanej z upoważnienia Wojewody przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P.. W ocenie Wojewody [...] nie budzi wątpliwości okoliczność prowadzenia przez R. Z. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Zelów. Naruszony zatem został przez radnego zakaz z art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkujący wygaśnięciem jego mandatu. W dniu 18 stycznia 2005 r. Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską w Z. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Choć sprawa była przedmiotem obrad Rady Miejskiej w Z. w dniu 3 lutego 2005 r., to Rada nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Z.. Rada Miejska w Z. zaskarżyła zarządzenie zastępcze Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż w dniu 30 czerwca 2004 r. przedsiębiorcy J. S. i R. Z. działający pod firmą PHU A zawarli umowę najmu lokalu i placu, będących własnością Gminy Z. Umowę tę zawarła z nimi, w imieniu gminy, dyrektor Szkoły Podstawowej Nr 2 w Z., Pani M. S. - małżonka J. S.. W dniu 22 września 2004 r. Burmistrz Z. zawiadomił dyrektora szkoły oraz obu przedsiębiorców, że zawarcie tej umowy było sprzeczne z art.108 kc w zw. z art.58 § 1 kc, a umowa ta jest nieważna od samego początku, nieważność ma charakter bezwzględny i wywołuje skutki ex tunc. Doszło bowiem do zawarcia umowy "z samym sobą". M. S. działając w imieniu Gminy Z. zawarła umowę z mężem J. S., pozostając z nim w małżeńskiej wspólności majątkowej. Skarżący uważa, że skoro w przedmiotowej sprawie czynność prawna /zawarcia umowy/ ma charakter bezwzględnie nieważny od samego początku, to należy uznać, iż radny R. Z. nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze pominął powyższą okoliczność, naruszająca tym samym art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.190 ust.1 pkt 2a i ust.2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie uprawnione jest skorzystanie z wykładni celowościowej przepisu art.190 ust.1 Ordynacji. Przepis ten ma na celu urealnienie i zaostrzenie istniejących rozwiązań antykorupcyjnych, dotyczących osób sprawujących funkcje publiczne w organach samorządu terytorialnego, przy czym nie jest sankcjonowane, ani tym bardziej zabronione prowadzenie przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia innej gminy, czy też innej jednostki samorządu terytorialnego, jak również mienia Skarbu Państwa. Ograniczenie dotyczy zarówno działalności prowadzonej samodzielnie, jak i prowadzonej z innymi osobami. Prowadzona przez radnego działalność była zgodna z prawem, prowadzenie działalności trwało niespełna 3 miesiące, a unieważnienie umowy najmu nastąpiło z przyczyn nie leżących po stronie radnego Z.. Nie wskazano także na podłoże korupcyjne prowadzonej działalności. Ustawodawca wprowadził wyjątek od bezwzględności zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W przepisie art.190 ust.5 postanowiono, że jeśli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust.1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Uznano więc niejako, jako uprawnione twierdzenie, że takie łączenie funkcji i działalności gospodarczej, pod warunkiem jednak, że nie będzie trwało dłużej niż 3 miesiące, nie stanowi ryzyka wystąpienia elementów korupcyjnych. Choć przepisu tego nie można rozciągnąć bezpośrednio na niniejszy stan faktyczny, zawarte w nim przesłanie może być wykorzystane, zważywszy, że jak wskazano wyżej odniesienie do celu ustanowienia przepisu jest w pełni uprawnione. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż przepis art.24f ustawy o samorządzie gminnym nie różnicuje, czy wykorzystanie mienia powinno mieć podstawę prawną, czy nie, czy jest jednorazowe, czy periodyczne oraz czy ma charakter odpłatny, bądź nie. Z braku ustawowego zróżnicowania należy przyjąć, że chodzi w tym przepisie o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, zarówno umownego, jak i bezumownego. Dlatego też w niniejszej sprawie, niezależnie od tego, czy umowa najmu była ważna, czy też nieważna - faktycznie miało miejsce prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Podniesione w skardze okoliczności braku możliwości dopatrzenia się w postępowaniu radnego działalności korupcyjnej oraz krótkiego okresu korzystania z mienia nie mają żadnego znaczenia dla oceny naruszenia ustawowego zakazu wynikającego z art.24f ust.1 w/w ustawy. Przepis ten nie wprowadza żadnych elementów dowolności w ocenie zaistniałego stanu faktycznego związanego z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W myśl art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [p.p.s.a] /Dz.U z 2002 r. Nr 153, poz.1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. /art.3 § 2 pkt 7 p.p.s.a/ orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Z., wydane na podstawie art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm./, to jest w sytuacji, gdy właściwy organ gminy, w tym wypadku Rada Miejska w Zelowie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art.190 ust.1 pkt 2a i ust.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /tekst jednolity Dz.U z 2003 roku, Nr 159, poz.1547 ze zm./ i mimo wezwania przez Wojewodę do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, nie podjęła takiej uchwały /art.98a ust.1 ustawy/. Stosownie do treści art.24f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wojewoda [...] trafnie przyjął, iż Pan radny R. Z. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Z.. Skarżąca Rada nie podważa faktycznego korzystania przez radnego Z. i jego wspólnika J. S., w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, z pomieszczenia i placu znajdujących się na terenie nieruchomości stanowiącej mienie gminy. Jednocześnie wywodzi, że skoro umowa najmu była nieważna, to radny Z. nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Z.. W ocenie Sądu ważność umowy najmu lub jej ewentualna nieważność nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Przepis art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje ogólny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Zakaz ten dotyczy zarówno korzystania z mienia gminy w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne, jak i w sposób bezumowny. Pan R. Z. prowadząc działalność gospodarczą faktycznie korzystał z mienia Gminy Z., naruszając w ten sposób przepis art.24f ust.1 powołanej ustawy. Na aprobatę sądu nie zasługuje również przestawione w skardze stanowisko, iż w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych uprawnione jest skorzystanie z wykładni celowościowej przepisu art.190 ust.1 Ordynacji, który to przepis ogranicza zachowania antykorupcyjne. Podnoszone przez skarżącą radę okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego zgodnie z prawem, jej krótkotrwałość i unieważnienie umowy najmu z przyczyn niezależnych od R. Z. nie dają podstaw do odczytywania powyższego przepisu w sposób wyraźnie odbiegający od jego jednoznacznego brzmienia nadanego przez ustawodawcę. Rada Miejska w Z. w uzasadnieniu skargi sama przyznaje, iż od bezwzględności zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności wprowadzono wyjątek w art.190 ust.5 Ordynacji. Wyjątek ten dotyczy jednakże radnych, którzy prowadzili działalność przed dniem wyboru. Powołany przepis art.190 ust.5 ordynacji jednocześnie zobowiązuje ich do zaprzestania tej działalności. Z akt sprawy nie wynika, by Pan R. Z. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Z. przed wyborem na funkcję radnego. Tym samym przepis ten nie może być zastosowany w niniejszej sprawie. Przepis art.190 ust.5 w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie restrykcyjności rozwiązania przyjętego w art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminy. Dotyczy on osób, które po otrzymaniu mandatu radnego zobowiązane są podjąć decyzję o działalności w radzie, bądź kontynuowaniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Wojewody [...] o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z art.200 p.p.s.a zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie skarżącemu w razie uwzględnienia skargi.