III SA/Łd 313/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] znak: [...] ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach 176 i 177 z przyległą nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 175, położonymi w obrębie geodezyjnym B., w przedmiocie wynagrodzenia geodety w kwocie brutto 3690 i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów A. S. i H. B. w kwotach po 1845 zł. Uzasadniając postanowienie stwierdził, że w dniu [...] Wójt Gminy R. wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B. pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów, jako działki o numerach 176 i 175, stanowiącymi odpowiednio własność A. S. oraz H. B. Koszty przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy i opracowania dokumentacji geodezyjnej przez uprawnionego geodetę wyniosły 3690 zł. Faktura została zapłacona przez Urząd Gminy R.. Organ pierwszej instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące współwłaścicielami sąsiadujących nieruchomości ( art. 152 kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żąda wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. B., zarzucając naruszenie art. 262 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest obciążenie jej kosztami postępowania, chociaż nie zostały one poniesione z jej winy, w jej interesie lub na jej żądanie. Ponadto wskazała, że nie posiada środków na poniesienie kosztów postępowania, bowiem posiada niskie dochody, które w znacznej części przeznacza na zakup leków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego postanowienia wyjaśnił, że rozgraniczanie nieruchomości unormowane jest przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie rozgraniczenia. Wójt Gminy R. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących własność A. S. i H. B., a następnie postanowieniem ustalił koszty postępowania i zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do poniesienia kosztów. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W myśl zaś art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób uiszczenia. Postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie nie tylko wnioskodawcy ale również w interesie właściciela nieruchomości objętej rozgraniczeniem. Interes prawny obu stron to ustalenie faktycznej i prawnej granicy pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Koszty poniesione w postępowaniu rozgraniczeniowym są więc kosztami poniesionymi w interesie obu stron tego postępowania. Liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz powołana przez organ I instancji uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 jednoznacznie wskazują, iż koszty rozgraniczeniowe ponoszą wszyscy właściciele nieruchomości, których nieruchomości były przedmiotem rozgraniczenia. Wnioskowanie przez żalącą się, że interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości ma tylko wnioskodawca rozgraniczenia nie znajduje uzasadnienia wobec samej treści rozgraniczenia. Rozgraniczenie dotyczy wszystkich nieruchomości pomiędzy, którymi granica jest ustalana a to oznacza, że stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości rozgraniczanych, co z kolei jest równoznaczne z interesem prawnym tych właścicieli. Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku strony o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego zgłoszonego w zażaleniu wyjaśnił, że do orzekania w tym zakresie właściwy jest organ, który koszty ustalił, to jest Wójt Gminy R. Od wydanego w tym przedmiocie postanowienia stronie będzie przysługiwało zażalenie. H. B. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji ewentualnie o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 152 kodeksu cywilnego – przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest obciążenie skarżącej kosztami postępowania pomimo tego, że nie zostały one poniesione w jej interesie; 2. art. 7 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co doprowadziło do uznania, że skarżąca miała w przedmiotowym postępowaniu interes prawny i winna zostać obciążona jego kosztami, podczas gdy interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości wykazywał wyłącznie wnioskodawca A. S.; 3. Art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że skarżąca miała w przedmiotowym postępowaniu interes prawny i winna zostać obciążona jego kosztami., podczas gdy interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości wykazywał wyłącznie wnioskodawca A. S. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie A.S.. W toku postępowania skarżąca nie wyrażała woli dokonania rozgraniczenia. Ponadto granice nieruchomości nie były sporne. Okoliczności te świadczą o tym, że skarżąca nie miała interesu w rozgraniczeniu nieruchomości i nie powinna być obciążona jego kosztami. Zdaniem strony skarżącej przepisy prawa cywilnego mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, gdy tak stanowią przepisy prawa. Postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w pierwszej kolejności na zasadach określonych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie zostanie wydana decyzja o rozgraniczeniu właściwy organ przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Przepisy wymienionej wyżej ustawy dotyczące rozgraniczenia nie zawierają upoważnienia dla organów administracji do stosowania w zakresie ustalania kosztów postępowania rozgraniczeniowego, odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego. W związku z tym orzeczenie o tych kosztach powinno nastąpić według zasad określonych w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść wyłącznie wnioskodawca, gdyż prowadzone było ono na jego żądanie i w jego interesie. Skarżąca wyjaśniła, iż takie stanowisko zostało potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/WA 305/2005. W orzecznictwie sądów administracyjnych ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 września 2013 r. ( sygn. akt II SA/Wr 418/2013) prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli granice pomiędzy działkami nie były sporne, a właścicielka jednej z rozgraniczanych nieruchomości z przyczyn w istocie nie związanych z przebiegiem granicy zainicjowała postępowanie rozgraniczeniowe, właściciele drugiej z rozgraniczanych działek nie powinni być obciążani tymi kosztami, gdyż w takiej sytuacji można mówić, że są to koszty poniesione w interesie jednej ze stron. Skarżąca powołała się także na wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 177/2009, w którym stwierdzono, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie – zostało wszczęte zbyt pochopnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że wbrew stanowisku skarżącej granice nieruchomości były sporne. Przed sądem powszechnym było prowadzone postępowanie o naruszenie posiadania nieruchomości wnioskodawcy przez skarżącą. Sąd Rejonowy w S. – VIII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w R. wystąpił do Urzędu Gminy w R. z zapytaniem o wynik postępowania rozgraniczeniowego. Poza tym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest dokumentów dotyczących ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Niezasadny jest zarzut skargi, dotyczący braku interesu prawnego wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości w przeprowadzeniu rozgraniczenia. Tym samym nie ma racji skarżąca, że bezzasadnie zobowiązuje się również ją do ponoszenia kosztów rozgraniczenia. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, iż udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie granice nieruchomości były sporne. W okresie gdy prowadzono postępowanie rozgraniczeniowe toczyła się w sądzie powszechnym sprawa z powództwa A. S. przeciwko H.. B. o naruszenie posiadania ( k. [...] akt administracyjnych – pismo Sądu Rejonowego w S.). Ponadto wystąpienie przez A.S. z wnioskiem o rozgraniczenie nie było zbędne ( jak uważa skarżąca), gdyż w zasobie geodezyjnym brak było dokumentacji dotyczącej ustalenia granic między przedmiotowymi działami ( k. 6 akt administracyjnych – pismo Starostwa Powiatowego w R.). Zauważyć należy, że w interesie właścicieli wszystkich sąsiadujących nieruchomości jest ustalenie prawidłowej i stabilnej granicy między tymi nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził ponadto, że art. 152 kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego leży w interesie prawnym właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Właściciele ci są stronami postępowania administracyjnego. W konsekwencji wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości ponoszą koszty tego postępowania. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 269 p.p.s.a., posiada ogólną moc wiążącą inne składy sądów administracyjnych w sprawach, w których są stosowane interpretowane nią przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do przedstawienia, w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a., zagadnienia prawnego dotyczącego zasad ponoszenia kosztów postępowa do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powiększonemu. Powołane w uzasadnieniu skargi wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych nie mogą mieć wpływu na treść orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie. Pierwszy z powołanych przez stronę wyroków ( WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt IV/Wa 305/2005 r.) wydany został przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 grudnia 2006 r. uchwały I OPS 5/06. Konieczność podjęcia tej uchwały wynikała z ujawnionych w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości. W powołanym przez skarżącą wyroku sygn. akt III SA/Lu 177/09 WSA w Lublinie przyjął, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczonych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Analogiczny pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zaskarżonym postanowieniu. Natomiast pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 418/13 dotyczący braku podstaw do obciążania kosztami rozgraniczenia innych stron, poza inicjującą wszczęcie postępowania, jest odosobniony i nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. , oddalił skargę. ms