III SA/Łd 315/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.G. na czynność Prezydenta Miasta Ł. określoną w piśmie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zorganizowania dowozu dziecka do przedszkola postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 19 listopada 2015 r. D.G. i B.G. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o zorganizowanie dowozu ich niepełnosprawnego dziecka – S.G. do przedszkola Fundacji [...] przy ul. A. 105 w Ł. W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 21 listopada 2015 r. p.o. Zastępca Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. poinformował D.G. i B.G. o tym, że zadanie związane z dowozem uczniów niepełnosprawnych do szkół i placówek prowadzonych przez miasto jest realizowane przez dyrektorów jednostek oświatowych. Przepis art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) nakłada na gminę obowiązek zapewnienia dowozu ucznia niepełnosprawnego do najbliższego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Najbliższą szkołą podstawową, w które funkcjonuje oddział przedszkolny jest szkoła w Zespole Szkół Specjalnych nr 7 przy ul. B. 29/35. Przedszkole, do którego uczęszcza dziecko skarżących z otrzymanej dotacji finansuje dowóz dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. W dniu 28 stycznia 2016 r. do Prezydenta Miasta Ł. wpłynęło pismo opatrzone datą "26 stycznia 2016 r.", zatytułowane "sprzeciw". W piśmie tym D.G. zaznaczyła, że stanowi ono odpowiedź na pismo z dnia 21 listopada 2015 r., otrzymane w dniu 24 grudnia 2015 r. Skarżąca podniosła, że jej dziecko uczęszcza do przedszkola prowadzonego przez Fundację [...]. Syn realizuje również program terapeutyczny. Zgodnie z przepisami skarżąca, jako rodzic, decyduje o wyborze przedszkola dla dziecka. Obowiązkiem gminy jest zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka skarżącej do przedszkola. W związku z powyższym skarżąca ponownie wniosła o zorganizowanie dowozu jej syna do przedszkola prowadzonego przez fundację. W piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. powołał się na stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 21 listopada 2015 r. W dniu 1 kwietnia 2016 r. D.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "decyzję Urzędu Miasta Ł." z dnia 22 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że pismo z dnia 21 listopada 2015 r., otrzymane według skarżącej w dniu 24 grudnia 2015 r., zawierało informację o braku przesłanek do uwzględnienia wniosku o zorganizowanie dojazdów niepełnosprawnego syna skarżącej do przedszkola. Pismo to należy uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wynika bowiem z niego odmowa przyznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, od dnia 25 grudnia 2015 r. należałoby liczyć bieg czternastodniowego terminu do wniesienia przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżąca w terminie tym, tj. do dnia 7 stycznia 2016 r. nie wezwała Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r. nazwanym "sprzeciwem" skarżąca ponownie wniosła o zorganizowanie dowozu syna do przedszkola prowadzonego przez Fundację [...]. Pismo to ze względu na swoją formę nie jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zostało wniesione po upływie 14 dni, od dnia w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu przez Miasto Ł. czynności administracyjnej, tj. wydaniu pisma z dnia 21 listopada 2015 r. Skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że formę działania administracji publicznej regulują przepisy prawa materialnego. Żądanie skarżącej zorganizowania dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola stanowi żądanie dokonania czynności w zakresie spełnienia przez gminę obowiązku wynikającego z art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Obowiązek ten gmina może realizować poprzez własne działania, bądź poprzez zwrot kosztów poniesionych przez rodziców czy opiekunów dzieci niepełnosprawnych. Niekwestionowane jest w judykaturze, iż wybór pozostawiony został rodzicom i opiekunom (tak też Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 133/10 i M. Pilich w komentarzu do ustawy oświatowej, LEX). Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują wydawania decyzji w tym przedmiocie. Czynności podejmowane w zakresie zorganizowania takiego transportu i opieki należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16), a ich przykładami są: czynności faktyczne administracji, jak też działania o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku np. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.); zameldowanie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993); ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), wydanie paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia, wydanie zaświadczenia, bo są to jednostronne wypowiedzi organu wobec konkretnego podmiotu, zawierające potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, nie kształtując ich bezpośrednio (p. też M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str.160; B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, publ. jw.). Niewątpliwie, aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) konkretnych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 21), wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, jakich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W zasadzie poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym, nadto akty pośrednio tylko związane z uprawnieniem lub obowiązkiem, których dotyczą, przy czym związek ten może wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjmuje się, że pojęcie czynności w rozumieniu omawianego przepisu obejmuje działania nienakierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych, czynności materialno-techniczne, rejestracyjne. Jednym z warunków dopuszczalności skargi na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Wymóg ten wynika wprost z art. 52 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. W związku z tym nawet gdyby uznać, że czynność stanowiąca przedmiot skargi została wyrażona w piśmie z dnia 22 lutego 2016 r., które skarżąca w skardze określiła mianem "decyzji", to nie sposób nie zauważyć, iż skarżąca przed wniesieniem skargi nie skorzystała ze środka prawnego przewidzianego w art. 52 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., gdyż w odpowiedzi na to pismo wniosła w dniu 1 kwietnia 2016 r. skargę do sądu. W ocenie sądu pismo to stanowiło jednak wyłącznie odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 26 stycznia 2016 r., które należy zakwalifikować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca co prawda nie zatytułowała tego pisma jako "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", lecz jego treść i przedmiot żądania wyraźnie wskazuje, że było to w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić należy, iż celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, o którym jednostka wywodzi, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. A zatem, skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się ewentualną odrębną, wcześniejszą czynnością w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono, przy jednoczesnym zweryfikowaniu, czy czynność ta jest czynnością w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2015 r., I OSK 2757/15). Zakwalifikowanie jako przedmiotu skargi czynności w postaci pisma z dnia 21 listopada 2015 r., stanowiącego odpowiedź na zgłoszone przez skarżącą i B.G. do Prezydenta Miasta Ł. żądanie zorganizowania dowozu ich niepełnosprawnego dziecka do przedszkola prowadzonego przez Fundację [...], a nie pisma z dnia 22 lutego 2016 r. oznacza z kolei, że przed wniesieniem skargi, stosownie do powołanego wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a., skarżąca powinna była wezwać organ w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisu tego wynika, że oprócz uprzedniego wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa warunkiem formalnym wniesienia skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest zachowanie czternastodniowego terminu. W rozpatrywanej sprawie czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 7 stycznia 2016 r., skoro skarżąca otrzymała pismo z dnia 21 listopada 2015 r. w dniu 24 grudnia 2015 r. (jak stwierdziła w piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r.). Pismo z dnia 26 stycznia 2016 r. wpłynęło natomiast do organu dopiero w dniu 28 stycznia 2016 r., a więc ze znacznym przekroczeniem tego terminu. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. D.Cz.