III SA/Łd 322/14

Dnia 30 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr 157 w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie wykonania uchwały dotyczącej ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego. 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; 2. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Łódzki wniósł w dniu 18 marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na zarządzenie Nr 157 Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 22 kwietnia 2013 r. zmieniające zarządzenie w sprawie wykonania uchwały dotyczącej ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, określenia stawek i sposobu ich pobierania. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 13 b ust. 4 pkt 3 oraz art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wniósł o stwierdzenie nieważności w/w zarządzenia. Organ nadzoru uzasadniając skargę wyjaśnił, że Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wydał w dniu 10 stycznia 2013 zarządzenie Nr 4 w sprawie wykonania uchwały dotyczącej ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, określenia stawek i sposobu ich pobierania, które następnie zostało zmienione zarządzeniem Nr 157 z dnia 22 kwietnia 2013 r. Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 7 lutego 2014 r. organ nadzoru powiadomił Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, iż regulacje zawarte w zarządzeniach Nr 4 i Nr 157 wydane zostały bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 13 b ust. 1 pkt 3 oraz art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wskazanymi uregulowaniami prezydent miasta określił, m.in. tryb i zasady wnoszenia opłat parkingowych ( abonamentowych i zryczałtowanych) oraz sposób w jaki należy udokumentować uiszczenie tych opłat, tryb i termin zapłaty opłaty dodatkowej. W ocenie Wojewody Łódzkiego ustawodawca nie przyznaje prezydentowi miasta kompetencji do wydawania aktów w przedmiotowej materii. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania prezydent poinformował, że zarządzenie Nr 4 zmienione zarządzeniem Nr 157 wydane zostało wyłącznie na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i miało na celu określenie sposobu wykonania uchwały Nr XXIII/424/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 27 czerwca 2012 r., a przyjęte w zarządzeniu regulacje stanowią powtórzenie zapisów uchwały i określają techniczne czynności jakie należy wykonać w celu uiszczenia opłaty parkingowej. Wydane w wykonaniu uchwały zarządzenie w jednoznaczny sposób przedstawia wymagania wobec klientów strefy oraz obowiązki podmiotu obsługującego strefę płatnego parkowania. W ocenie organu nadzoru określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania i należy do kompetencji prezydenta. Jednak pojęcie to oznacza, że do prezydenta należało m.in. wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów. Tymczasem Prezydent Piotrkowa Trybunalskiego wprowadził regulacje, które normują m.in. tryb i zasady wnoszenia opłat parkingowych ( opłat abonamentowych i zryczałtowanych), sposób w jaki należy udokumentować uiszczenie tych opłat oraz tryb i termin zapłaty opłaty dodatkowej działając tym samym bez upoważnienia ustawowego. Na podstawie upoważnienia ustawowego kompetencje do podejmowania aktów w w/w materii posiada Rada Miasta. Regulacje zawarte w zarządzeniach winny znaleźć się w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania, będącej aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie prezydenta miasta musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, a prezydent wydając zarządzenie powinien w sposób ścisły wypełniać delegację ustawową. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego uchwałą Nr XXXIII/424/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego, określenia wysokości stawek i sposobu ich pobierania, zmienionej uchwałą Nr XXX/566/13 z dnia 27 lutego 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, określenia wysokości stawek i sposobu ich pobierania ustaliła obszar strefy płatnego parkowania na terenie Piotrkowa Trybunalskiego, wysokość stawek uiszczanych za pośrednictwem parkometrów, opłatę abonamentową oraz rodzaje i wysokość opłaty za identyfikatory postojowe i krąg osób do nich uprawnionych. Ponadto wskazała podmioty uprawnione do stawki zerowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, czas obowiązywania opłat, sposób ich dokonywania, sposób przeprowadzania kontroli, nakładania opłaty dodatkowej, jak też możliwości odwoławcze użytkowników strefy. Uchwały te podjęte zostały na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 13 b ust. 1 pkt 3 oraz art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zarządzenia Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr 4 z dnia 10 stycznia 2013 r. oraz Nr 157 z 22 kwietnia 2013 r. nie zostały wydane w oparciu o zapisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych lecz na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i uchwał podjętych przez Radę Miasta, w celu określenia sposobu ich wykonania. Zarządzenia te określają jedynie techniczne czynności jakie należy wykonać w celu uiszczenia opłaty parkingowej w postaci opłaty abonamentowej czy identyfikatorów postojowych oraz sposób postępowania w przypadku nałożenia opłaty dodatkowej za brak ważnej opłaty parkingowej w strefie płatnego parkowania i dotyczą kwestii już uregulowanych przez Radę Miasta w w/w uchwałach. Wydane w wykonaniu uchwały zarządzenia w jednoznaczny i czytelny sposób przedstawiają wymagania wobec klientów strefy i obowiązki podmiotu obsługującego strefę płatnego parkowania. Jednakże ze względu na wątpliwości zgłoszone przez organ nadzoru w zakresie legalności wydanych zarządzeń, regulacje w nich zawarte zostaną wpisane do uchwały ustanawiającej strefę płatnego parkowania i przedłożone Radzie Miasta do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego uchwałą Nr XXIII/424/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. ustaliła strefy płatnego parkowania na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz określiła wysokość stawek i sposób ich pobierania. W § 13 uchwały powierzono jej wykonanie Prezydentowi Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Następnie w dniu 27 lutego 2013 r. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego uchwałą Nr XXX/566/13 zmieniła powyższą uchwałę z dnia 27 czerwca 2012 r. Wykonanie uchwały z dnia 27 lutego 2013 r. także powierzono Prezydentowi Miasta Piotrkowa Trybunalskiego ( § 2). Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zarządzeniem Nr 157 z dnia 22 kwietnia 2013 r. zmienił zarządzenie Nr 4 z dnia 10 stycznia 2013 r., dodając załącznik Nr 6 do zarządzenia, zatytułowany: " Zasady wnoszenia opłat za parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania w postaci identyfikatora postojowego osoby niepełnosprawnej ". Zgodnie z § 4 ust. 1 załącznika Nr 6 wykupienie identyfikatora postojowego osoby niepełnosprawnej upoważnia do bezpłatnego, zgodnego z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, parkowania na obszarze całej Strefy Płatnego Parkowania, przez pierwszą godzinę lecz nie uprawnia do zastrzegania stałego miejsca postoju i nie stanowi podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych. W § 7 ust. 2 załącznika Nr 6 ustalono, że brak identyfikatora osoby niepełnosprawnej podczas parkowania skutkuje nałożeniem na kierowcę opłaty dodatkowej, która nie podlega anulowaniu po okazaniu ważnego identyfikatora w Biurze Strefy płatnego parkowania. Zgodnie z wymienionymi w podstawie prawnej powołanych uchwał przepisami art. 13 b ust. 4 i art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz,U. z 2007 r. Nr 54, poz. 326 ze zm.) ustawodawca kompetencje w zakresie ustalania wysokości stawek opłat za parkowanie, wprowadzania opłat abonamentowych i zryczałtowanych oraz stawki zerowej, określania sposobu pobierania opłaty za parkowanie, a także określania wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat oraz sposobu jej pobierania przekazał jedynie radzie gminy ( radzie miasta). Przepisy ustawy o drogach publicznych, a także innych ustaw nie przewidywały uprawnienia organów wykonawczych gminy do określenia zasad dotyczących wysokości stawek opłat za parkowanie, a także określania wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania. Prezydent miasta, będący organem wykonawczym gminy ( art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), zgodnie z art. 30 ust 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst. jedn. Dz.U. z 2012 r. Nr 567 ze zm.) – dalej: u.s.g. wykonując uchwały gminy w szczególności określa sposób wykonania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że określenie sposobu wykonania uchwał obejmuje miedzy innymi wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do realizacji uchwały, ustalenie harmonogramu działań oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub jej poszczególnych elementów. To zaś oznacza, że do zadań wójta ( prezydenta ) należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały ( v. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1011/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 591/13 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zarządzeniem Nr 157 z dnia 22 kwietnia 2013 r. dodał załącznik Nr 6 określający zasady wnoszenia opłat za parkowanie przez osoby niepełnosprawne, w tym obciążanie tych osób opłatami dodatkowymi. Podmiot wyłącznie uprawniony do określania wysokości opłat i zasad ich pobierania wskazany został jednoznacznie w ustawie o drogach publicznych i jest nim rada gminy ( rada miasta). Tym samym tryb i zasady pobierania opłat parkingowych nie mogą być określane przez prezydenta miasta zarządzeniem. Wobec powyższego za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody Łódzkiego, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez upoważnienia ustawowego i w konsekwencji nie może pozostawać w obrocie prawnym. Natomiast nie zasługuje na akceptację argumentacja przedstawiona przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, iż przedmiotowe zarządzenie jedynie określa czynności techniczne już uregulowane przez radę miasta. Zarządzeniem uregulowano bowiem zasadnicze kwestie dotyczące ustalania i pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych. Nie są to rozwiązania techniczne lecz istotne postanowienia dotyczące wysokości opłat i trybu ich pobierania, do których określania uprawniona jest rada miasta. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie takim szczególnym przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. zgodnie, z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jeżeli minął już rok od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, gdy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały lub zarządzenia. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego. Nie zostało bowiem wydane na podstawie art. 41 ust. 1 u.s.g. Nie podlegało ponadto obowiązkowi przedłożenia wojewodzie na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g. Ze względu na upływ 1 roku od dnia wydania zaskarżonego zarządzenia Sąd, mimo istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 490). W myśl art. 100 u.s.g. postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest wolne od opłat sądowych. W ocenie Sądu art. 100 u.s.g. odnosi się tylko do kosztów sądowych, nie dotyczy natomiast kosztów postępowania, do których należy wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ nadzoru. d.j.