III SA/Łd 326/04

Dnia 8 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. nakazuje wypłacić adw. S. N., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A, z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu; 4. orzeka, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej stwierdzona została jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] pozbawił Pana J. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...]. Pan J. K. odwołał się od decyzji do Wojewody [...], wnosząc o zobowiązanie organu I instancji do załatwienia formalności związanych z przyznaniem emerytury. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U z 2000 r., Nr 98 poz.1071 z późn. zm./ oraz art.2 ust.1 pkt 2, art.6 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U z 2003 roku, Nr 58, poz.514 z późn. zm./ oraz art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności procedury, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U z 2001 r., Nr 154, poz.1793/: - uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji, - stwierdził ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż na mocy decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy nr [...] w Ł. z dnia [...] nr [...] J. K. uzyskał od dnia [...] prawo do zasiłku dla bezrobotnych, do czasu nabycia uprawnień emerytalnych, w wysokości 36 % przeciętnego wynagrodzenia. Od dnia 1 stycznia 1997 r. nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art.24 ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Spełnił bowiem warunki określone w art.8 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U z 1996 r. Nr 147, poz.687/. W dniu [...] Pan J. K. ukończył 65 lat. Zgodnie z art.2 ust.1 pkt.2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie /.../, zarejestrowana we właściwym urzędzie pracy, jeżeli m. in.: - mężczyzna nie ukończył 65 lat, - po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności nie pobiera zasiłku przedemerytalnego. Z treści cytowanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż osoba uprawniona do zasiłku przedemerytalnego nie posiada "statusu bezrobotnego". Z art.11 ust.2 powołanej w sentencji decyzji ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ... oraz art.37j ust.1, art.37n ust.1 w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. wynika natomiast, iż osoba uprawniona do zasiłku przedemerytalnego winna spełniać warunki, określone w przytoczonym art.2 ust.1 pkt 2 w/w ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje bowiem z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, określone w w/w przepisie. Pan J. K. od dnia 6 marca 1994 r. był uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych do czasu nabycia uprawnień emerytalnych, zaś od dnia 1 stycznia 1997 r. posiadał prawo do zasiłku przedemerytalnego. W dniu [...] ukończył 65 lat i w związku z tym, zaistniały przesłanki, o których mowa w art.37n ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uzasadniające wydanie decyzji o ustaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ I instancji nie wydał takiej decyzji, orzekł natomiast błędnie o pozbawieniu zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej. Dlatego też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i stwierdził ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]. Wojewoda stwierdził ponadto, iż Powiatowy Urząd Pracy nr [...] w Ł., który ostatnio wypłacał skarżącemu zasiłek przedemerytalny nie ma obowiązku złożenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosku o przyznanie emerytury, w imieniu Pana J. K. Zgodnie z art.116 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U z 1998 r., Nr 162 poz.1118 z późn. zm./ postępowanie w sprawie przyznania emerytury wszczyna się na wniosek osoby uprawnionej. Natomiast z art.125 ust.1 pkt 1 i 3 tej ustawy wynika obowiązek współdziałania w gromadzeniu dokumentacji niezbędnej do przygotowania wniosku o emeryturę i przedłożenia go za zgodą pracownika, organowi rentowemu. Obowiązek ten jednakże dotyczy pracodawcy lub płatnika składek na ubezpieczenie społeczne. Powiatowy Urząd Pracy nr [...] w Ł., który wypłacał Panu K. zasiłek przedemerytalny, nie był jego pracodawcą. Ponadto z tytułu wypłacanego zasiłku, urząd ten nie odprowadzał składek na ubezpieczenie emerytalno - rentowe /okres pobierania zasiłku przedemerytalnego jest okresem nieskładkowym/. Skarżący w tej sytuacji powinien skierować stosowny wniosek wraz z kompletem dokumentów bezpośrednio do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pan J. K. w dniu [...] zaskarżył decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie do spowodowania wypłacenia zaległych świadczeń pieniężnych. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż Pan J. K. jest osobą przewlekle chorą psychicznie i bezradną. Powiatowy Urząd Pracy nr [...] był ostatnim zakładem pracy skarżącego, gdyż przez około 10 lat przekazywał mu świadczenia pieniężne. Urząd zdając sobie sprawę ze stanu zdrowia skarżącego zobowiązany był, kierując się choćby zasadami współżycia społecznego, załatwić formalności związane z uzyskaniem emerytury. Skarżący oryginały zaświadczeń o pracę zagubił. Zakład Ubezpieczeń Społecznych domagał się oryginałów zaświadczeń. Skarżący i pomagająca mu Pani Z. S. nie byli w stanie odtworzyć żądanych dokumentów. Ustanowiony postanowieniem Sądu z dnia 6 maja 2004 r. pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 31 maja 2005 r. wyjaśnił, że Pan K. w lutym 2004 roku udał się do ZUS-u i podpisał wniosek o przyznanie emerytury. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi przed dniem 1 stycznia 2004 r. Na wstępie wyjaśnić więc należy, iż na mocy art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz.1271 ze zm./, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /u.p.s.a/ - Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./. W myśl art.13 § 1 i 2 u.p.s.a. właściwym sądem do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art.3 § 1 u.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art.145 § 1 u.p.s.a sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, nie może /jedynie poza wypadkiem wady powodującej konieczność stwierdzenia nieważności decyzji/orzekać na niekorzyść strony /art.134 § 1 u.p.s.a/. Zaskarżona decyzja w części stwierdzającej ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.15 k.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Tak więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania organu I instancji było pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Postawę materialnoprawną decyzji stanowił art.2 ust.1 pkt 2 z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Natomiast organ odwoławczy uchylając powyższą decyzję stwierdził ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie art.37n ust.1 powołanej ustawy. Organ ten rozstrzygając o ustaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego, które nie było przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Ł. naruszył zasadę dwuinstancyjności, a więc właściwości instancyjnej. Przepis art.156 § 1 pkt 1 kpa dotyczy naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicznej, a zatem nie tylko właściwości rzeczowej i miejscowej, lecz także, jak w omawianym przypadku, właściwości instancyjnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 listopada 2000 r. sygn. III RN 46/00 (publ. OSNP 2001//12/404) uznał, iż organ drugiej instancji nie może orzec o prawie do zasiłku przedemerytalnego, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę statusu bezrobotnego /art.156 § 1 pkt 1 kpa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, podziela stanowisko przyjęte przez Sąd Najwyższy. Wobec naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art.156 § 1 pkt 1 kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] Na podstawie art.152 u.p.s.a orzeczono, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej stwierdzona została jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd oddalił na podstawie art.151 u.p.s.a skargę w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy prawidłowo orzekł o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji. Skarżący, jako osoba uprawniona do zasiłku przedemerytalnego, nie miał statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tym samym decyzja organu I instancji pozbawiająca go tego statusu była błędna. Skarżący bezzasadnie podnosi, iż urząd pracy zobowiązany był złożyć za niego wniosek o przyznanie prawa do emerytury w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie nakładają na urząd pracy takiego obowiązku. Obowiązek taki nie może być wyprowadzony z przepisów art.116 ust.1 i 125 ust.1 pkt 1 i 3 powolanej przez organ odwoławczy, ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U z 1998 r., Nr 162, poz.1118 z późn. zm./. Przepisy te przewidują możliwość przedkładania wniosków emerytalnych wyłącznie przez pracodawców i płatników składek na ubezpieczenie społeczne. Powiatowy Urząd Pracy nr [...] w Ł. nie był pracodawcą ani płatnikiem składek skarżącego. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej sąd orzekł na podstawie art.250 u.p.s.a w zw. z § 18 ust.1 pkt 1c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U Nr 163, poz.1348 ze zm./.