III SA/Łd 335/10

Dnia 10 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 roku sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. cofnął M. P. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, zobowiązując jednocześnie do zwrotu prawa jazdy kategorii B nr [...] serii [...] wydanego w dniu [...], nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] M. P. został skierowany na badania lekarskie do Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej WOMP w Ł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wskazując, iż z uwagi na przebywanie w Areszcie Śledczym w Ł. poddanie się badaniom lekarskim we wskazanym w decyzji terminie jest niemożliwie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zawiadomieniem z dnia 28 października 2009 roku Prezydent Miasta Ł. poinformował stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niepoddaniem się badaniom lekarskim mającym na celu stwierdzenie istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ administracji wskazał, iż pomimo obowiązku poddania się badaniom lekarskim wynikającego z ostatecznej decyzji strona nie poddała się badaniom lekarskim, co uprawniało organ stosownie do dyspozycji art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Od powyższej decyzji pełnomocnik M. P. złożył odwołanie, w którym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wskazał, iż decyzja o skierowaniu na badania lekarskie w sytuacji osadzenia M. P. w Areszcie Śledczym w Ł. powinna być skierowana do aresztu, natomiast negatywne skutki wynikające z niewykonania nałożonego na stronę obowiązku poddania się badaniom lekarskim mogą powstać jedynie wówczas gdyby strona odmówiła wyrażenia zgody na poddanie się badaniom. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z treścią art.140 ust. l pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym wart. 122 ust.1 pkt 3 -5 tej ustawy. W myśl art. 122 ust. l pkt 4 ww. ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega m.in. kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania wykazała, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], znak: [...] o skierowaniu na badania lekarskie została doręczona stronie w dniu 28 września 2009 roku, co oznacza, iż strona powinna poddać się badaniom lekarskim w terminie do dnia 28 października 2009 roku. Wobec jednak nie przeprowadzenia przez M. P. badań lekarskich we wskazanym terminie Prezydent Miasta Ł. orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym stosownie do treści art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 18 marca 2009r. (sygn. akt: II SA/Sz 918/08; niepublikowany), wskazując, że " nie są istotne przyczyny, z których strona nie dostarczyła organowi wymaganych wyników badań. Istotny jest sam fakt niedostarczenia organowi stwierdzającemu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wyników badań, na które osoba posiadająca takie uprawnienia została skierowana. Należy dodać, że pobyt w zakładzie karnym jest okolicznością zawinioną przez stronę i nie może być uznany za usprawiedliwienie niewykonania badań, skutkujące brakiem możliwości zastosowania przez organ art. 140 ust, l Prawa o ruchu drogowym, zwłaszcza że zgodnie żart. 140 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli ustaną wskazywane przez skarżącego przyczyny (osadzenie w zakładzie karnym) będzie on mógł po wykonaniu stosowanych badań ubiegać się o przywrócenie uprawnień". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu podkreślił, że niepoddanie się przez stronę badaniom lekarskim, wbrew twierdzeniom organu administracji było działaniem niezawinionym, powstałym z przyczyn całkowicie niezależnych od woli skarżącego. Odpowiadając na argumentację organu odwoławczego, że o braku winy nie można mówić w sytuacji gdy skarżący pozostaje w Zakładzie Karnym, pełnomocnik podkreślił, że skarżący w czasie wydania decyzji o cofnięciu mu uprawnień przebywał w areszcie śledczym w oczekiwaniu na zakończenie procesu i wydanie wyroku. Odwołując się do zasady domniemania niewinności pełnomocnik wskazał, iż do dnia wydania prawomocnego wyroku skazującego, skarżący pozostaje niewinny, dlatego chybione jest powoływanie się na winę skarżącego jako okoliczność nieusprawiedliwiającą niepoddanie się badaniom lekarskim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)-[zwanej dalej p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz.908 ze zm.) W świetle art. 122 ust. 1 pkt 4 badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia Zgodnie zaś z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b., decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5. Art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi ponadto, iż minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając zróżnicowane wymagania zdrowotne oraz konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb: a) kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami, b) wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, c) odwoływania się od orzeczeń lekarskich, d) uzyskiwania uprawnień przez lekarzy przeprowadzających badania lekarskie. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej, dnia 7 stycznia 2004r. Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2 poz. 15). W § 2 ust. 5 podanego wyżej rozporządzenia, zawarta została regulacja, w świetle której starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Starosta wydaje skierowanie, o którym mowa w ust. 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji (ust. 6). Wzór skierowania, o którym mowa w ust. 4 i 5, określa załącznik nr 2 do rozporządzenia (ust. 7). Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji, mając na uwadze powyższe regulacje prawne, należy stwierdzić, iż stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny. Ustalone zostało, iż M. P. decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] został skierowany na badania lekarskie do Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej WOMP w Ł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wskazując, iż z uwagi na przebywanie w Areszcie Śledczym w Ł. poddanie się badaniom lekarskim we wskazanym w decyzji terminie jest niemożliwie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zawiadomieniem z dnia 28 października 2009 roku poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w związku z niepoddaniem się badaniom lekarskim mającym na celu stwierdzenie istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne Prezydent Miasta Ł. wskazał, iż pomimo obowiązku poddania się badaniom lekarskim wynikającego z ostatecznej decyzji strona nie poddała się badaniom lekarskim w wyznaczonym terminie, co uprawniało organ stosownie do dyspozycji art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o cofnięciu uprawnień skarżącemu stwierdziło, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym, podstawę cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stanowił sam fakt niepoddania się badaniom lekarskim w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w terminie określonym w skierowaniu Prezydenta Miasta Ł. Zdaniem składu orzekającego analiza wskazanych wyżej obowiązujących przepisów prawa uzasadnia stwierdzenie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Po pierwsze należy podkreślić, że, prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego regulowane są ustawą, a w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających wyłącznie z rozporządzeń wykonawczych. Zakres obowiązków nakładanych na uprawnionego do kierowania pojazdami należy zatem oceniać w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym który przewiduje, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ( w tym przypadku pkt 4) tj. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, na które kierujący pojazdem skierowany był decyzją starosty. Art. 122 ust. 1 pkt 4 w swej treści nie przewiduje terminu do wykonania badań lekarskich. Stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Również ten przepis nie określa daty przeprowadzenia badań lekarskich, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na badania lekarskie starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Należy przy tym zaznaczyć, iż organ administracji winien w takiej sytuacji badać każdy przypadek indywidualnie. W tym miejscu godzi się podkreślić, że termin stawienia się na badania lekarskie został określony we wzorze skierowania na badania lekarskie, będącym załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku. Skierowanie na badania jest decyzją. Przedmiotowy wzór skierowania nie zawiera w swej sentencji wskazania terminu na poddanie się badaniom lekarski. Rozstrzygnięcie tej decyzji dotyczy jedynie wskazania obowiązku poddania się badaniom lekarskim w związku z podaną przyczyną skierowania. W przedmiotowej sprawie tą przyczyną była informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia M. P. mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Termin 30 dniowy, w którym strona powinna stawić się na badania, jak wynika ze wzoru formularza skierowania, został zamieszczony w pouczeniu tej decyzji, po informacji o środkach odwoławczych. Sam fakt, iż termin ten został wskazany w pouczeniu świadczy o charakterze tego terminu jako terminu instrukcyjnego. W ocenie składu orzekającego nie jest to termin prawa materialnego, po upływie którego starosta obligatoryjnie cofa uprawnienia do kierowania pojazdami. Nie działa tu również żaden "automat" w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami po upływie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Omawiana kwestia podlega rozstrzygnięciu na etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 140 ust. 1 pkt. 4 b Prawa o ruchu drogowym i wymaga przeanalizowania stanu faktycznego w kontekście przyczyn niepoddania się badaniom lekarskim. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie przyjęły błędne założenie, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest wynikiem niepoddania się badaniom lekarskim w wyznaczonym terminie, który wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku i poza oceną organów administracji jest weryfikowanie przyczyn niepoddania się tym badaniom. Konsekwentnie, nie zażądały od skarżącego dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się o możliwość poddania się badaniom lekarskim jak również nie zwróciły się do administracji Aresztu Śledczego w Ł., czy skarżący będzie miał możliwość (i kiedy) wykonania nałożonego na niego obowiązku. Organy administracji, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, nie mogą egzekwować obowiązków mając świadomość, że strona nie ma realnej możliwości zadość uczynić tym obowiązkom we wskazanym terminie. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne cofnięcie uprawnień po upływie określonego terminu bez względu na przyczyny niepoddania się badaniom w tym terminie, dałby temu wyraz w przepisie ustawy, który przede wszystkim określałby termin na poddanie się badaniom i stwierdzał, że niepoddanie się badaniom w określonym terminie skutkuje cofnięciem uprawnień. Tymczasem brzmienie art. 140 ust. 1pkt 4 lit.b uprawnia wprawdzie do twierdzenia, że niepoddanie się badaniom skutkuje cofnięciem uprawnień, ale nie wiąże tego ze ściśle określonym terminem. Oznacza to, że organy błędnie zinterpretowały w/w przepis i wbrew prezentowanemu stanowisku winny zbadać oraz ocenić przyczyny niepoddania się badaniom lekarskim w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd zdaje sobie sprawę, że cofnięcie uprawnień w przypadku niepoddania się badaniom lekarskim ma charakter prewencyjny, skutkujący wyeliminowaniem z ruchu drogowego osób potencjalnie zagrażających bezpieczeństwu ze względu na swój stan zdrowia, jednak nie zmienia to faktu, że termin skierowania winien być realny i uwzględniający obiektywne możliwości wypełnienia obowiązku poddania się badaniom. W przedmiotowej sprawie Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2009 roku sygn. Akt II SA/Sz 918/09, tym bardziej, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie był inny. Słusznie podnosił pełnomocnik skarżącego, że w czasie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień skarżący mimo przebywania w areszcie śledczym legitymował się statusem osoby niewinnej. Nie oznacza to, że osoby przebywające w areszcie śledczym zasługują na szczególna ochronę, ale należy w kontekście rozpoznawanej sprawy i możliwości wykonania nałożonego mocą decyzji administracyjnej obowiązku, uwzględnić fakt, że skarżący miał ograniczoną możliwość wykonania obowiązku w zakreślonym terminie. W odwołaniu wskazywał, że ubiegał się w administracji aresztu śledczego o możliwość poddania się badaniom lekarskim, lecz jego prośby nie zostały uwzględnione. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby oceny wiarygodności argumentacji strony z punktu widzenia realności wyznaczonego terminu. Reasumując termin na poddanie się badaniom lekarskim jest terminem instrukcyjnym, a o jego dochowaniu i zrealizowaniu wskazanego w tym terminie obowiązku poddania się badaniom lekarskim organ rozstrzyga każdorazowo w decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami badając każdy przypadek indywidualnie. Tłumaczenie organów, że w zasadzie podjęta decyzja nie krzywdzi skarżącego, bowiem po ustaniu przyczyny z powodu której cofnięto mu uprawnienia, zostaną mu one mocą decyzji starosty przywrócone, nie może zastąpić prawidłowego przeprowadzenia postępowania uwzględniającego okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organy administracji konieczne będzie więc wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej dokonanej przez Sąd. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze przedstawione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. a.l.