III SA/Łd 338/15

Dnia 23 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi A. G. i M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących A. G. i M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 338/15 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania A. G. i M.M. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonej w K., działka ewidencyjna nr 1611. W stanie faktycznym sprawy, w dniu 07.04.2014 r. T. M. i K. W. wystąpiły do Wydziału Geodezji i Katastru Urzędu Miasta K z wnioskiem o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonej w K. przy ul. A - działka ewidencyjna nr 1611, na podstawie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego R. S. (operat zaewidencjonowany pod nr [...]). W dniu [...]06.2014 r. Prezydent Miasta K wydał decyzję, w której orzekł o wprowadzeniu zmian wymienionych w sentencji. Między innymi w działce nr 1612 zmniejszono powierzchnie z 0,1308 ha na 0,1215 ha. W dniu 01.07.2014 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyły właścicielki działki 1612 – A. G. i M. M. W dniu [...]08.2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] Prezydent Miasta K. wydał kolejną decyzję, w której orzekł o wprowadzeniu zmian wymienionych w sentencji. Między innymi w działce nr 1612 zmniejszono powierzchnie z 0,1308 ha na 0,1215 ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły właścicielki działki 1612 – A. G. i M.M. Podniosły między innymi, iż nie zgadzają się ze zmianą powierzchni ich działki, gdyż według uzasadnienia decyzji przebieg granic nie uległ zmianie, ponadto wskazały nieuwzględnienie ich wniosku o pomiar granic, oraz że nie wzięto pod uwagę wcześniejszej decyzji z dnia [...]12.2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w wyniku rozpoznania odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że z posiadanych akt sprawy wynikało, iż: w 1927 r. została rozparcelowana część folwarku K. Jak wynika z mapy (planu) podziałowej wykonanej przez mierniczego przysięgłego F. A., podczas podziału zostały wyodrębnione m.in. działki - nr 43 (obecnie 1611) o pow. 0,0966 ha, nr 42 (obecnie 1612) o pow. 0,1308 ha. Taki stan jest ujawniony w KW [...] działka 42 i w KW [...] - działka 43. Należy zauważyć, iż na powyższej mapie podziałowej są wykazane tylko niektóre czołówki dzielonych działek i brak jest dokumentacji pomiarowej i obliczeniowej, co nie pozwala na wyznaczenie punktów granicznych w terenie; w 1964 r. na tym terenie została założona ewidencja gruntów. Jak wynika z załączonego szkicu polowego nr 36 i zarysu pomiarowego nr 12 z bloku 24 - działki nr 41 i 42 zostały pomierzone jako jedna działka, będąca własnością J. i K. G. Jednocześnie w części opisowej operatu zostały wykazane dwie działki nr 1112 (42) o pow. 0,1308 ha i nr 1113 (41) o pow. 0,0992 ha. Jak wynika z załączonej części obliczeniowej operatu powierzchnie działek obliczono jako powierzchnie prostokąta - działka 1112 (45,2*27,4 = 0,1238 ha) i działka 1113 (41,4*23,2=0,0960 ha) przyjmując wymiary - jak wyjaśniono w decyzji - graficznie. Ostatecznie przyjęto powierzchnie z mapy F. A. z 1927 r. W podobny sposób obliczono powierzchnie działki 43 nadając jej numer 1095 ( 33,3*29,0=0.0966 ha); - w 1988 r. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów miasta K. (operat [...]). W czasie modernizacji zostały zmienione numery działek ewidencyjnych - działce 1095 nadano numer 1611, działce 1112 nadano numer 1612 i działce 1113 nadano numer 1613. W trakcie modernizacji obliczono współrzędne punktów granicznych działek wykorzystując pomiar granic z założenia ewidencji z 1964 r. Powierzchnie działek zostały obliczone analitycznie z wykorzystaniem obliczonych współrzędnych i po uwzględnieniu poprawek wyniosły: działka 1611 - pow. obliczona 0,0945 ha - pow. ostateczna 0,0966 ha, działka 1612 - pow. obliczona 0,1259 - pow. ostateczna 0,1308 ha; w 2009 r. dokonano podziału działki 1610. Na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych z tego podziału Prezydent wydał decyzję z dnia [...]12.2009 r., w której między innymi zmniejszył powierzchnie działki 1611 z 0,0966 ha na 0,0916 ha. W opracowaniu tym wykonawca znalazł błąd we współrzędnych dwóch punktów granicznych pomiędzy działkami 1611 i 1612, wobec czego obliczył poprawne współrzędne, ale nie zostały one wprowadzone do bazy graficznej ewidencji gruntów, gdyż geodeta wykonujący podział ograniczył się do działki 1610, która była przedmiotem jego opracowania; - w 2013 r. w trakcie dokonywania podziału działki 1611, geodeta R.S. podczas analizy materiałów otrzymanych z Ośrodka, potwierdził, iż w czasie podziału działki 1610 w 2009 r. został stwierdzony błąd w obliczeniu współrzędnych dwóch punktów granicznych wyznaczających południową granicę działki 1611 z działką 1612, które zostały pomierzone w trakcie zakładania ewidencji gruntów w 1964 r. W ramach przyjęcia granic działki 1611 geodeta wskazał właścicielom działki 1611 i 1612 przebieg granicy między obiema działkami według danych ewidencyjnych obarczonych błędem, jak i przebieg granicy po korekcie. Obecne na gruncie właścicielki działki 1612 nie wyraziły zgody na zmianę przebiegu granicy i w konsekwencji na zmniejszenie powierzchni ich działki. W celu uregulowania granic dzielonej działki 1611, geodeta sporządził i zaewidencjonował w MODGiK dokumentację zawierającą wykazy zmian gruntowych dotyczących działki 1611 i działek przyległych, która była podstawą do złożenia wniosku o zmianę w ewidencji gruntów przez właścicielki działki 1611. Jak wynika z posiadanych materiałów, w trakcie zakładania ewidencji gruntów w 1964 r. punkty graniczne tworzące granicę pomiędzy działkami 1611 i 1612 otrzymały numery: punkt przy ul. A - nr 200 (nr 43089 w modernizacji) a w głębi działki - nr 203 (43086 w modernizacji). Punkty te były mierzone metodą domiarów prostokątnych polegającej na pomiarze dla każdego punktu - odległości bieżącej po taśmie (tzw. odcięta) i pod kątem prostym domiaru prostokątnego (tzw. rzędna). Jak wynika ze szkicu nr 36/240 dla punktu nr 200 odcięta wynosiła 108,03 m i rzędna 13,53, a ze szkicu nr 53/240 dla punktu 203 odcięta wynosiła 133,50 i rzędna 3,40 m. Wykorzystując powyższe miary ze szkiców można obliczyć współrzędne punktów granicznych: dla pkt nr 200 (X=5646122.74, Y=4518441,35) i dla punktu nr 203 (X=5646127,15, Y=4518409,16) (teczka I instancji - str.19). Porównując współrzędne punktów granicznych z założenia ewidencji i z modernizacji: pkt 200 (X=5646122,74 Y=4518441,35) i odpowiadający mu w modernizacji pkt 43089 (X= 5646124,10 Y=4518441,21) pkt 203 (X=5646127,15 Y=4518409,16) i odpowiadający mu w modernizacji pkt 43086 (X=5646128,35 Y=4518409,44) można zauważyć znaczne różnice we współrzędnych tych punktów, a w szczególności odnośnie punktu nr 200, gdzie różnica dochodzi do 1,36 m (po X-ach). Ponieważ szkice polowe z 1964 r. zostały sporządzone na podstawie bezpośrednich pomiarów trenowych, to należy je uznać za materiały źródłowe dla ujawnienia przebiegu granic przedmiotowych działek. Obliczone współrzędne tych punktów na podstawie powyższych szkiców zostały skontrolowane zarówno przez organ jak również przez wykonawcę podziału - co pozwala za uznanie ich za prawidłowe. Natomiast błędnie obliczono współrzędne punktów nr 43089 i 43086 w modernizacji ewidencji z 1988 r. - co potwierdzają dokumenty, jak również geodeta w sprawozdaniu technicznym załączonym do operatu. Zdaniem organu w tak ustalonym stanie faktycznym, chociaż skarżące nie zgodziły się na okazane przez geodetę poprawione granice, to jednak trudno mówić o sporze granicznym rozumianym jako spór o zasięg własności. Brak zgody skarżących na wykazany w ewidencji przebieg granicy został spowodowany omyłką geodetów w trakcie modernizacji, gdy ujawniono błędną granicę, którą skarżące uznały za prawidłową. W tej sytuacji należało stwierdzić, że dotychczasowy błędny wpis w ewidencji gruntów odnośnie przebiegu granicy ma wszystkie cechy omyłki wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wynika z błędu w dokumentacji geodezyjnej z 1988 r. Możliwość korekty tego rodzaju nieprawidłowych wpisów przewiduje § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który nakłada na organ obowiązek eliminacji błędnych danych. Organ podkreślił, że nie zmienił przebiegu przedmiotowej granicy, a jedynie ujawnił jej przebieg (po wyeliminowaniu błędu) zgodnie z wcześniejszym ustaleniem jej przebiegu z 1964 r. Dalej zauważono, iż szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. W myśl § 36 ust. 6 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się między innymi na podstawie dokumentacji sporządzonej przy zakładaniu ewidencji gruntów. Podsumowując organ stwierdził, że ewidencja gruntów w K. została założona w 1964 r., przy czym pomiar granic działek był poprzedzony ustaleniem stanu posiadania oraz ustaleniem granic. Właściciele nieruchomości byli wzywani w teren celem wskazania swoich granic na gruncie. Ówczesny właściciel działek 1612 i 1613 J. G. nie był obecny przy ustaleniu granic. Ponadto w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie odnaleziono dokumentów potwierdzających wykonanie innego niż opisany powyżej pomiaru granic pomiędzy działkami 1611 i 1612. Również na mapie podziałowej z 1927 r. są wykazane tylko niektóre czołówki dzielonych działek i brak jest dokumentacji pomiarowej i obliczeniowej, co nie pozwala na ujawnienie granic w ewidencji. Dlatego jedynymi dostępnymi danymi geodezyjnymi odnośnie przedmiotowych działek są materiały z założenia ewidencji gruntów z 1964 r. Ze względu na powyższe zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia przebieg przedmiotowej granicy należało wykazać na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przy zakładaniu ewidencji gruntów i w konsekwencji dokonać stosownych zmian powierzchni działki 1612. Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu odnośnie dokonania pomiaru działki nr 1612 zgodnie z aktualnym stanem posiadania organ wyjaśnił, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze do niej nie przewidują obowiązku organu prowadzącego ewidencję gruntów dokonania pomiaru gruntu na żądanie stron, w ramach postępowania w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Ponadto przebieg granic w ewidencji gruntów ujawnia się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w odpowiednich postępowaniach wymienionych w § 36 rozporządzenia, a nie na podstawie pomiarów granicy według aktualnego posiadania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. G. i M. M. zarzuciły, że przebieg granicy spornej działki został dokonany na podstawie dokumentacji geodezyjnej, która jest sprzeczna z aktualnym stanem posiadania, jak również stanem prawnym. Dalej podniosły, że nie ustosunkowano się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] - decyzji nr [...], jak również poprzedniej, a zarzuty podniesione w odwołaniach są w dalszym ciągu aktualne. Nie dokonano także pomiaru spornych działek zgodnie z aktualnym stanem posiadania, mimo, że ich powierzchnia w stosunku do poprzedniej decyzji i zapisu w księdze wieczystej uległa zmianie - dotyczy to decyzji z dnia [...]12.2009r. w sprawie [...]. W związku z powyższym wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z ar.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie administracyjnym, a Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz.270 – dalej p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] wydaną na podstawie art.22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) oraz § 46 ust.2 pkt 2, § 47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U Nr 38, poz.454 ze zm.) W ocenie Sądu powołane przepisy nie pozwalają na wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonej w K. przy ul. A na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego. W ocenie Sądu te przepisy nie dają podstawy do wprowadzenia tych zmian w stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie. Artykuł 22 ust.1 w/w ustawy wskazuje jedynie, że organ jest uprawniony do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Natomiast z przepisów § 44 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust.2 powołanego wcześniej rozporządzenia, co wynika także z art. 23 ust. 3 omawianej ustawy. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust.1 powołanego rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20 – art. 26) dotyczą naniesień do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (§ 45 ust.1, § 46 ust.1). Jakkolwiek § 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, a w § 36 wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, to w ocenie Sądu przepisy te nie stanowią podstawy co do zmiany przebiegu granic nieruchomości. Skoro skarżące nie zaakceptowały zmiany przebiegu granic wskazanych przez geodetę, to o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zgodnie bowiem z art.29 ust.1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzanie odpowiednich dokumentów; rozgraniczenia dokonują zaś wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy. Należy tutaj podkreślić, że granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego. Z tego też względu Sąd na podstawie art.145 § 1 lit.a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. , a o zwrocie kosztów zgodnie z art.200 p.p.s.a. k.ż.