III SA/Łd 34/24

Dnia 3 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta Łódź - Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 grudnia 2023 roku nr ŁPWIS.OPZiHDM.906.2.2023.DK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 16 października 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. PPIS w Łodzi w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej 24 kwietnia 2014 r., w Przedszkolu Miejskim Nr [...] w Ł. wydał 20 maja 2014 r. decyzję administracyjną nakazującą: 1) doprowadzić do należytego stanu sanitarno - technicznego ściany i sufity w: a) sali zajęć grupy I; b) korytarzach na parterze i I piętrze; c) klatce schodowej; 2) doprowadzić do należytego stanu sanitarno – technicznego podłogi w: a) salach zajęć grupy I, II i IV; b) korytarzach na parterze i I piętrze; 3) doprowadzić do należytego stanu sanitarno – technicznego stolarkę drzwiową (do sal zajęć grupy III i IV); 4) doprowadzić do należytego stanu sanitarno – technicznego taras zewnętrzny, z terminem realizacji obowiązków do dnia 31 sierpnia 2015 r. W związku z faktem częściowego wykonaniem prac ujętych w decyzji, tj. doprowadzeniem do właściwego stanu sanitarno – technicznego ścian i sufitów sali zajęć grupy I, korytarza na I piętrze oraz podłogi sali zajęć grupy I i korytarza na I piętrze oraz stwierdzeniem, że nie wykonano nakazu doprowadzenia do należytego stanu sanitarno - technicznego m.in. ścian i sufitów w klatce schodowej, stolarki drzwiowej do sal zajęć grupy III i IV, w ciągu kolejnych 2 lat organ I instancji wydał 2 decyzje administracyjne zmieniające decyzję z 20 maja 2014 r., na podstawie art. 155 k.p.a., poprzez zmianę terminu wykonania ww. obowiązku. Podczas tego okresu, pomimo wielokrotnej zgody na prolongatę terminu, strona nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. Żadna z decyzji wydanych w okresie od 2014 r. do 2016 r. nie została zaskarżona przez stronę. Następnie decyzją z 14 września 2016 r. PPIS w Łodzi odmówił zmiany decyzji pierwotnej z 20 maja 2014 r. w części dotyczącej zmiany terminu wykonania obowiązku. 22 listopada 2016 r. PPIS w Łodzi, w związku z brakiem realizacji części obowiązków wynikających z decyzji z 20 maja 2014 r. w wyznaczonym terminie, co zostało potwierdzone podczas kontroli sanitarnej z 14 grudnia 2016 r., wysłał do strony upomnienie, a następnie 21 grudnia 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy oraz 22 grudnia 2016 r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem tym PPIS w Łodzi nałożył na Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł oraz wezwał do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. Następnie PPIS w Łodzi w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 21 grudnia 2016 r. wydawał kolejne postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, łącznie 11 postanowień, zwiększając stopniowo kwotę grzywny, odpowiednio: z 22 grudnia 2016 r. na kwotę 500 zł; z 25 września 2017 r. na kwotę 700 zł; z 15 marca 2018 r. na kwotę 1000 zł; z 8 października 2018 r. na kwotę 1.200 zł; z 19 marca 2019 r. na kwotę 1.500 zł; z 15 października 2019 r. na kwotę 1700 zł; z 29 lipca 2021 r. na kwotę 2.000 zł; z 15 marca 2022 r. na kwotę 3.000 zł; z 20 października 2022 r. na kwotę 4.000 zł; z 18 kwietnia 2023 r. na kwotę 6.000 zł; z 16 października 2023 r. na kwotę10.000 zł. Łączna kwota nałożonych grzywien w celu przymuszenia wyniosła 31.600 zł. Od wydanych postanowień służyło zobowiązanemu prawo do wniesienia zażalenia, z którego jednak nie skorzystano. Ostatnim ze wskazanych wyżej postanowień - z 16 października 2023 r. - PPIS w Łodzi nałożył na zobowiązanego grzywę w kwocie 10.000 zł oraz określił termin wykonania obowiązków do 30 kwietnia 2024 r. Na powyższe postanowienie Miasto Łódź - Przedszkole Miejskie nr [...] w Ł. złożyło zażalenie, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ niezbędnych kroków zmierzających do ustalenia wysokości nałożonej grzywny; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych oraz niedokonanie wykładni przepisów zastosowanych przez organ, a także braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności przy ustaleniu kwoty grzywny, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienia; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, także braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności dlaczego organ dokonał wyboru takiego a nie innego środka egzekucyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienia. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie postanowienia PPIS w Łodzi z 16 października 2023 r. w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 16 października 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy, rozpatrując zarzut dotyczący braku podjęcia przez organ I instancji działań zmierzających do ustalenia wysokości grzywny, uznał go za niezasadny. Zaznaczył, że organy administracji publicznej ustalają kwotę grzywny na zasadzie uznania administracyjnego. Nałożona przez organ grzywna ma na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, od którego się uchyla, a istotą grzywny w celu przymuszenia jest dolegliwość finansowa, która służy temu, aby skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Ponadto w przepisie art. 121 u.p.e.a. określona została jedynie górna wartość kwoty nakładanej postanowieniem i kwota, której nie można przekroczyć łącznie w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał dalej, że co prawda dostrzegł, że PPIS w Łodzi, w uzasadnieniu postanowienia będącego przedmiotem oceny organu odwoławczego, nie wyjaśnił dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości, czy wysokość przedmiotowej grzywny została wymierzona w tej samej lub wyższej kwocie w stosunku do poprzednich grzywien, a także, czy łączna wysokość grzywien nie przekracza kwoty wskazanej w art. 121 § 3 u.p.e.a. To jest organ I instancji nie wykazał jakie kwoty grzywny zostały nałożone w poprzednich postanowieniach, a także jaką kwotę łącznie nałożył organ na zobowiązanego. Natomiast brak takiej informacji nie może, w ocenie organu odwoławczego, skutkować uchyleniem całego postanowienia, bowiem naruszenie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę mógł poczynić ustalenia w tym zakresie na podstawie akt sprawy i ocenić czy PPIS w Łodzi określając grzywnę w wysokości 10.000 zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie wymierzył jej dowolnie. Po analizie akt sprawy przekazanych przez organ I instancji, m.in. wydawanych postanowień, które zgodnie z przepisami są również w posiadaniu zobowiązanego, ŁPWIS był w stanie ustalić wysokość grzywny nakładanej w poszczególnych postanowieniach, jak i łączną kwotę grzywien, które nałożono na zobowiązanego w toku postępowania. W związku z powyższym ŁPWIS stwierdził, że poprzednio wielokrotnie nakładane przez organ egzekucyjny grzywny były bezskuteczne. Ostatnia z grzywien została nałożona w wysokości 6.000 w kwietniu 2023 r. i także nie odniosła swojego celu. Z tego względu kwota 10.000 zł, w ocenie ŁPWIS, będzie na tyle dotkliwa dla zobowiązanego, że skutecznie przymusi go do wykonania ciążącego na nim od wielu lat obowiązku, zapewniając jednocześnie odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne podopiecznym Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł.. Jednocześnie kwota grzywny nałożona zaskarżonym postanowieniem nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny kolejnej oraz łącznej. Również zarzut braku właściwego - prawnego i faktycznego – uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy uznał za niezasadny, ponieważ postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane przez PPIS w Łodzi w dniu 16 października 2023 r. zawiera przewidziane przepisami wymogi formalne, choć z powyższych względów niepełne. ŁPWIS, rozpatrując zarzut dotyczący braku uzasadnienia w postanowieniu powodu, dla którego organ I instancji dokonał wyboru konkretnego środka egzekucyjnego zaznaczył, że środek egzekucyjny jakim jest grzywna w celu przymuszenia jest powszechnie w literaturze prawniczej uznawany za środek najmniej dotkliwy, gdyż przepisy dotyczące grzywny w celu przymuszenia zakładają zwrot całości lub części grzywny, bądź jej umorzenie, w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Dlatego też ŁPWIS uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie przez organ I instancji środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, było właściwe i zgodne z zasadami celowości i zastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, o którym mowa w art. 7 § 2 u.p.e.a. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że w prowadzonym postępowaniu wykazano, iż nałożony obowiązek nie został wykonany, co potwierdzają ustalenia kontrolne znajdujące odzwierciedlenie w treści protokołu z 5 października 2023 r. Zarzut wniesiony przez zobowiązanego, że organ I instancji posługuje się w postępowaniu nieostrym pojęciem doprowadzenia do "należytego" stanu sanitarno-technicznego, nie jest zasadny, gdyż od wydania przez PPIS w Łodzi decyzji z 20 maja 2014 r., przez całe postępowanie administracyjne, jak i w konsekwencji postępowanie egzekucyjne poprzez wydanie tytułu wykonawczego z 21 grudnia 2016 r. oraz kolejnych postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zobowiązany nie zgłosił wątpliwości związanych ze zrozumieniem pojęcia "należytego". Przemawia za powyższym argument, iż w toku obydwu postępowań część z nałożonych decyzją obowiązków została wykonana, co znajduje odzwierciedlenie w protokołach kontroli znajdujących się w dokumentacji PPIS w Łodzi, z zatem dotychczas zobowiązany nie miał wątpliwości, jak należy wykonać przedmiotowy obowiązek. W ocenie organu odwoławczego nie można więc uznać, że obowiązek określony w zaskarżonym postanowieniu jest niewykonalny, niejasny i niezgodny z obowiązkiem wskazanym w tytule wykonawczym. Ponadto ŁPWIS wskazał, iż w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie, w którym został określony w kwestionowany przez zobowiązanego sposób egzekwowany obowiązek, nie może być zmienione ani uchylone. Organ egzekucyjny nie ma żadnego wpływu na treść postanowienia określającego egzekwowany obowiązek, lecz stosuje środki egzekucyjne w celu jego realizacji. Na ostateczne postanowienie skargę do sądu administracyjnego złożyło Miasto Łódź – Przedszkole Miejskie Nr [...] w Ł., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji i tym samym uznanie za słuszne stanowiska organu, w którym organ ten dopuścił się uchybienia polegającego na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i nie podjęciu niezbędnych kroków zmierzających do ustalenia wysokości nałożonej grzywny; 2. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i tym samym uznanie za słuszne stanowiska organu, w którym nastąpił brak właściwego uzasadnienia postanowienia, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych, niedokonanie wykładni zastosowanych w sprawie przepisów oraz brak wskazania faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, a także braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności przy ustaleniu wysokości grzywny, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienia i naruszenia art. 11 k.p.a.; 3. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i tym samym uznanie za słuszne stanowiska organu, w którym brak właściwego uzasadnienia postanowienia, na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także braku określenia zasadności przesłanek, które legły u podstawy wydania przedmiotowego postanowienia, w tym w szczególności dlaczego organ dokonał wyboru tego środka egzekucyjnego a nie innego, co w konsekwencji doprowadziło do braku informacji w zakresie rozumowania organu podejmującego postanowienia i naruszenia art. 11 k.p.a. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.". W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu na Miasto Łódź – Przedszkole Miejskie Nr [...] w Ł. kolejnej - jedenastej - grzywny w celu przymuszenia. Poprzednich dziesięciu postanowień w tym przedmiocie zobowiązany nie zaskarżył – nie złożył on bowiem stosownych zażaleń. Zasady stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505) – dalej: "u.p.e.a.", dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e.a., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie obowiązek doprowadzenia do należytego stanu sanitarno - technicznego m.in. ścian i sufitów w klatce schodowej, stolarki drzwiowej do sal zajęć grupy III i IV w Przedszkolu Miejskim Nr [...] w Ł. nałożony został na stronę skarżącą przez PPIS w Łodzi decyzją z 20 maja 2014 r., później zmienianą, choć wyłącznie w zakresie terminu wykonania obowiązku. Decyzją z 14 września 2016 r. PPIS w Łodzi odmówił zmiany decyzji pierwotnej z 20 maja 2014 r. w części dotyczącej zmiany terminu wykonania obowiązku. Podczas kontroli sanitarnej mającej miejsce 14 grudnia 2016 r. stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany. W związku z tym 22 listopada 2016 r. wystawiono i wysłano do zobowiązanego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. Następnie 21 grudnia 2016 r. organ wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie o nałożeniu na Przedszkole Miejskie N [...] w Ł. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 500 zł. Nadto wezwał on do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do 31 sierpnia 2017 r. Była to pierwsza grzywna w celu przymuszenia nałożona na zobowiązanego. Strona nie wniosła zażalenia, podobnie jak nie zaskarżyła ona kolejnych postanowień w tym samym przedmiocie: postanowienia z 25 września 2017 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 700 zł; postanowieniem z 15 marca 2018 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 1.000 zł; postanowienia z 8 października 2018 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 1.200 zł; postanowieniem z 19 marca 2019 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 1.500 zł; postanowieniem z 15 października 2019 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 1.700 zł; postanowieniem z 29 lipca 2021 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 2.000 zł; postanowieniem z 15 marca 2022 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 3.000 zł; postanowieniem z 20 października 2022 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 4.000 zł; postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 6.000 zł. Zaskarżone zostało postanowienie z 16 października 2023 r., którym nałożono grzywnę w kwocie 10.000 zł. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 4 grudnia 2023 r. Łódzki Państwowy Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie z 16 października 2023 r. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny ustalił, co nie jest zresztą przedmiotem sporu, że ostateczna decyzja nie została wykonana w części dotyczącej doprowadzania do należytego stanu sanitarno - technicznego m.in. ścian i sufitów w klatce schodowej, stolarki drzwiowej do sal zajęć grupy III i IV w Przedszkolu Miejskim Nr [...] w Ł.. W ocenie sądu zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom określonym w przepisach u.p.e.a. W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 3). Nałożona w niniejszej sprawie grzywna zawiera elementy wymienione w cytowanym powyżej przepisie, z tym, że zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy zostały stronie doręczone wcześniej, jako że obecnie kontrolowane jest już jedenaste postanowienie o nałożeniu grzywny. Sąd nie dostrzegł zatem wad formalnych zaskarżonego postanowienia, zresztą strona skarżąca nie kwestionuje wydanego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Należy zauważyć, że przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Tym samym więc skoro, o czym była mowa wyżej, obowiązek nie został wykonany, zasadnie organ zastosował wskazany środek egzekucyjny. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego, bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Z akt sprawy wynika, jednoznacznie, że obowiązek nie został wykonany do dnia wydania postanowienia o nałożeniu kolejnej grzywny, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne nie uchybiły przepisom obowiązującego prawa. Wydanie kontrolowanych postanowień poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Spełnione zostały wymogi stawiane przez art. 122 u.p.e.a. Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi sąd podkreśla, że w przypadku obowiązku niewynikającego z przepisów prawa budowlanego, jak w niniejszej sprawie, stosownie do art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (§ 1). Nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (§ 3). Nałożona w niniejszej sprawie na Miasto Łódź (a więc na posiadającą osobowość prawną jednostkę samorządu terytorialnego) grzywna, nie przekracza 50.000 (wynosi ona bowiem 10.000 zł), a łączna suma nakładanych już dwunastokrotnie grzywien nie przekracza kwoty 200 000 zł (wynosi 31.600 zł). Jeśli zaś chodzi o wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny, w ocenie sądu, wystarczająco uzasadnił nałożenie grzywny w kwocie 10.000 zł. Podkreślił, że jest to kolejna grzywna w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Skoro poprzednie, nakładane w niższych wysokościach i systematycznie powiększane, nie przynosiły oczekiwanego skutku, kolejna, nałożona w wysokości 10.000 zł, jest całkowicie uzasadniona. Sąd podkreśla przy tym raz jeszcze, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego - poprzez dolegliwość finansową - do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Odnośnie z kolei do zarzutu niewyjaśnienia, dlaczego organ dokonał wyboru takiego, a nie innego środka egzekucyjnego, sąd wskazuje, że wymóg zastosowania jak najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego został ustanowiony w art. 7 § 2 u.p.e.a. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego, bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku o charakterze niepieniężnym może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126 u.p.e.a.) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135 u.p.e.a.). Porównanie uciążliwości obu tych środków wynika z przesłanek ich zastosowania sformułowanych w przywołanych powyżej przepisach oraz z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a. nie wynika pierwszeństwo wykonania zastępczego. Z uwagi natomiast na unormowania art. 125 § 1 (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), uprawniony jest pogląd, że grzywna, jako środek odwracalny, jest środkiem mniej uciążliwym (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3294/17, LEX nr 2618375). Celem grzywny jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych strony skarżącej (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 956/17, LEX nr 2479126). Strona skarżąca - jako jednostka samorządu terytorialnego - niewątpliwie dysponuje środkami potrzebnymi do doprowadzenia do należytego stanu sanitarno - technicznego m.in. ścian i sufitów w klatce schodowej czy stolarki drzwiowej do sal zajęć grupy III i IV. Mając powyższe na uwadze, należało w pełni zgodzić się z dokonanym przez organy wyborem zastosowanego środka egzekucyjnego. Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze kwestii nieprecyzyjności pojęcia "należytego stanu sanitarnego", należy zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że przez wiele lat prowadzenia postępowania egzekucyjnego strona skarżąca nie miała wątpliwości co znaczenia tego pojęcia, stąd zarzuty w tym zakresie są niezasadne. Dodatkowo podnieść należy, że jest to zarzut odnoszący się wprost do obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. Tymczasem zarzuty w tej materii nie mogą być podnoszone na etapie egzekwowania obowiązku. Zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały miejsca. Organ egzekucyjny podjął wszelkie niezbędne czynności, aby wyjaśnić stan faktyczny oraz załatwić sprawę. Zauważyć należy, że wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Warunek ten został spełniony. W ocenie sądu w sprawie nie doszło do zaniechań organu w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić ponownie należy, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z etapem postępowania, w którym istotą było stwierdzenie aktualnego stanu realizacji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji i z tytułu wykonawczego i podjęcie przez organ egzekucyjny prawem przewidzianych środków zmierzających do wykonania tego nakazu. Zdaniem sądu w zakresie tych powinności organ poczynił wystarczające ustalenia, które zresztą co do faktów nie były kwestionowane. Podsumowując, nałożona na stronę skarżącą grzywna w celu przymuszenia nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Wybór środka egzekucyjnego, jak i wysokość zastosowanej grzywny są zgodne z dyrektywami określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. (por. np. wyroki NSA: z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08 i z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1257/09, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. W tym stanie rzeczy wobec uznania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. ds