III SA/Łd 346/07

Dnia 25 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 roku z udziałem sprawy ze skargi K. S. – M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia[...] , nr[...] ; znak [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. na rzecz strony skarżącej – K. S. – M. kwotę 257,00 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Łd 346/07 Uzasadnienie Orzeczeniem z dnia [...] , wydanym po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. uznał K. S.-M. winną zarzucanych jej w postępowaniu dyscyplinarnym czynów i wymierzył karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby. Na orzeczenie to K. S.-M. złożyła zażalenie do Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł., który na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. utrzymał w mocy orzeczenie Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. Następnie Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. przeprowadził z ukaraną rozmowę i zarządził wykonanie kary. Z kolei w dniu [...] Dyrektor Aresztu, w oparciu o § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 14, poz. 137), wydał decyzję personalną o obniżeniu z dniem [...] K. S. –M. dodatku służbowego do wysokości 100 zł miesięcznie, w miejsce dotychczas pobieranego w kwocie 300 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i wstrzymanie jej wykonania do czasu ostatecznego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdzie została złożona skarga na orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej. W uzasadnieniu tych wniosków strona podała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wskutek skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzeczenie w sprawie kary dyscyplinarnej nie uprawomocniło się. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego działającego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 Nr 207, poz. 1761 ze zm.) jest orzeczeniem organu II instancji, ostatecznym w trybie postępowania przed organami administracji. Na podstawie art. 132a ust. 1 ww. ustawy od tego orzeczenia służy skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, w ocenie organu II instancji, że wniesienie przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego nie stało na przeszkodzie w wykonaniu orzeczonej kary. Strona nie składała wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zaś Dyrektor Aresztu nie znalazł podstaw do wstrzymania kary z urzędu. Organ odwoławczy podał następnie, iż stosownie zaś do § 58 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 135, poz. 634 ze zm.) w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby, wykonanie kary polega na przeprowadzeniu rozmowy, w czasie której wskazuje się na niewłaściwe postępowanie i ostrzega ukaranego o konsekwencjach wydalenia ze służby za ponowne popełnienie przewinienia. Biorąc pod uwagę, że orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego było prawomocne oraz fakt, że Dyrektor Aresztu zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami zarządził wykonanie kary, należało ukaranej obniżyć dodatek służbowy. W powyższym stanie bowiem, jak wynika z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r., dodatek służbowy obniża się w razie prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. S.-M., wnosząc o jej uchylenie. Autorka skargi podniosła, iż w postępowaniu dyscyplinarnym nie przestrzegano zasad wynikających z art. 6, 7, 8, 10 i 11 k.p.a. W szczególności nie uzasadniono w żaden sposób dlaczego dodatek służbowy został jej obniżony w takiej, a nie innej wysokości. Podniosła również, iż mimo jej wniosku o wstrzymanie wykonania kary organ nie dokonał żadnych ustaleń na tą okoliczność. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 14, poz. 137). Zgodnie z treścią tego przepisu dodatek służbowy należny funkcjonariuszowi obniża się w razie prawomocnego ukarania funkcjonariusza grzywną. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie przesłanki obniżenia skarżącej dodatku służbowego wystąpiły. Skarżąca została ukarana karą dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby - orzeczeniem Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] utrzymanym następnie w mocy orzeczeniem Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Wskazać w tym miejscu należy, iż orzeczenie to jest ostateczne w administracyjnym toku instancji i należało je uznać na gruncie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do niej za prawomocne – por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., I OSK 294/06, niepubl. Jednakże okoliczność, iż w sprawie wystąpiły przesłanki niezbędne do obniżenia skarżącej dodatku służbowego nie oznacza, iż organ może ów dodatek dowolnie obniżyć, nie przedstawiając żadnych ustaleń dotyczących wysokości owej obniżki. Konstrukcja przepisu § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby więziennej oparta jest na uznaniu administracyjnym. Przepis ów nakazuje wprawdzie obligatoryjne obniżenie dodatku służbowego w przypadku wymierzenia funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej, jednakże wysokość obniżki zależy od uznania organu. W orzecznictwie sądowym wykształciło się już jednolite stanowisko w sprawie obowiązków i zasad, którymi powinny kierować się organy administracji publicznej, orzekając w granicach uznania administracyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1461/04 (niepubl.) stwierdzono, iż uznanie administracyjne jest określoną sferą swobody pozostawionej organowi administracyjnemu, ale nie oznacza prawa organu do dowolności działania. Jest bowiem działaniem, które powinno być uzasadnione wszelkimi ustalonymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi. W innym wyroku NSA z dnia 28 lutego 1996 r., SA/Gd 320/95 sąd stwierdził, iż uznanie administracyjne wymaga szczególnej staranności w przedstawianiu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Z kolei w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 1996 r., SA/Wr 3095/95, sąd wskazał, iż uznanie administracyjne oznacza przewidziane obowiązującymi przepisami uprawnienie organu administracji wydającego decyzję do wyboru rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obydwu instancji, wydając decyzję o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego, ograniczyły się jedynie do wskazania, iż skarżąca została prawomocnie ukarana karą dyscyplinarną, co stanowiło niezbędną i jedyną przesłankę obniżenia dodatku służbowego, nie przedstawiając jednak żadnego uzasadnienia, dlaczego dodatek ten obniżono akurat o 200 zł. Tymczasem prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie rozstrzygnięcia jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla wnioskodawcy. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ obniżył dodatek w takiej, a nie innej wysokości, oraz jakie okoliczności miały na to wpływ. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r., III SA/Wa 2293/05). Tak więc uznać należało, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania, nie dokonując własnych ustaleń, co do kwoty obniżki dodatku służbowego skarżącej. Tymczasem zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na postawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest też wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ocena zaś całego materiału dowodowego i konkretnego dowodu winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zasadny jest zatem wniosek, iż organy obydwu instancji, nie dokonując żadnych ustaleń w tym zakresie, naruszyły przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), (art. 8 k.p.a.), a także przekonania o zasadności przesłanek, które zadecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Przywołane zasady nie są jedynie postulatem, ale obowiązującą normą prawną, która nie mogła zostać pominięta przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r. SA/Lu 694/92 - Wspólnota 1993 nr 44 str. 18). Rozpoznając ponownie sprawę organy dokonają ustaleń w sprawie okoliczności uzasadniających obniżenie dodatku służbowego w określonej wysokości, przedstawiając uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd postanowił zgodnie z art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.