III SA/Łd 35/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska,, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] oraz decyzji nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...], 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. na rzecz P. Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania III S.A./Łd 35/06 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] znak: [...], w dniu [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. Z. – funkcjonariusza Służby Więziennej w Areszcie Śledczym w Ł. od decyzji Nr [...] (znak [...]) z dnia [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. o odmowie potwierdzenia spełniania warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W przedmiotowej sprawie, P. Z. w dniu 22 lutego 2005 r. złożył podanie o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Decyzją nr [...] wydaną [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. stwierdził, że P. Z. nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, gdyż posiada umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w .Ł. przy ul. W. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie w dniu [...]. W odwołaniu wskazał, iż decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego wydana została w oparciu o nieaktualny stan faktyczny. Umowa najmu z dnia 3 czerwca 1998 roku, na podstawie której P. Z. posiadał lokal mieszkalny została bowiem rozwiązana w dniu 14 kwietnia 2005 r., wobec czego w dniu wydania decyzji skarżący nie posiadał lokalu mieszkalnego lub domu. Wobec tego, zdaniem wnoszącego odwołanie, spełnione były przesłanki uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, wymienione w ustawie o Służbie Więziennej. Na skutek tego odwołania, w dniu [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 132 k.p.a., uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] oraz skierował wniosek skarżącego do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że dokument potwierdzający zdanie przez skarżącego zajmowanego dotychczas lokalu został dostarczony dopiero wraz z odwołaniem i z oczywistych względów nie mógł być wzięty pod uwagę przy jej rozpatrywaniu. Uznał jednak, że fakt ten może mieć wpływ na uprawnienia P. Z. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Wyjaśnienia wymaga jednak czy P. Z. nie posiada innego lokalu mieszkalnego. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 89 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz na podstawie § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831), Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż P. Z. nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W myśl art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam, lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie, po wyjaśnieniu sytuacji mieszkaniowej skarżącego, okazało się, że jest on właścicielem nieruchomości położonej w Ł., przy ul. B. 11, na której znajduje się dom mieszkalny o powierzchni użytkowej 209,20 m.kw., w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Nieruchomość nabyta została aktem notarialnym w dniu 5 kwietnia 2005 r., a od 25 maja 2005 r. skarżący wraz z rodziną jest tam zameldowany na pobyt stały. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] skarżący stwierdził, że w związku z faktem prowadzenia w posiadanym przez niego budynku prac budowlanych i wykończeniowych nie posiada domu, spełniającego jego potrzeby mieszkaniowe, w związku z czym uprawniony jest do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (budynek nie został jeszcze przekazany do użytkowania). Po rozpatrzeniu odwołania P. Z., zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił pogląd, że skoro P. Z. jest właścicielem domu przy ul. B. 11 w Ł., zgodnie z art. 89 ust. l ustawy o Służbie Więziennej nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Na powyższą decyzję P. Z. w dniu 17 stycznia 2006 roku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zaskarżył decyzję w całości i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, oraz naruszenie art. 7, 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że w chwili obecnej nie posiada lokalu mieszkalnego ani domu, które byłyby gotowe do użytku, a tym samym zaspokojone byłyby jego potrzeby mieszkaniowe. Z tego względu jest uprawniony do otrzymania równoważnika pieniężnego. Skarżący odwołał się do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazując, że zgodnie z tym przepisem do użytkowania budynku można przystąpić po upływie 21 dni od zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Tymczasem w przypadku jego domu prace budowlane i wykończeniowe trwają nadal. Skarżący powołał się także na treść wyroku Sądu Najwyższego w sprawie III RN 56/98 (OSNP 1999/12/442), w którym stwierdzono, że o tym czy obiekt budowlany, do którego wzniesienia wymagane jest pozwolenie budowlane, odpowiada warunkom, jakim w myśl obowiązujących przepisów musi czynić zadość obiekt przeznaczony na cele mieszkalne, decyduje właściwy organ nadzoru budowlanego, a nie fakt zameldowania w nim osób na pobyt stały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzut skargi o naruszeniu art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest niesłuszny, gdyż skarżący jest właścicielem domu, w którym zamieszkuje wraz z rodziną, i fakt ten znajduje potwierdzenie w ustaleniach dokonanych w postępowaniu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wyjaśnia wyczerpująco okoliczności faktyczne sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. Uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić, choć zadecydowały o tym zupełnie inne przyczyny niż podniesione w skardze. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. oraz poprzedzających ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. tj. decyzji nr [...] z dnia [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...]. Sąd stwierdził, że zostały one wydane z takim naruszeniem prawa, które uzasadnia stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Przede wszystkim z rażącym naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] uchylającą własną decyzję z dnia [...], a następnie dodatkowo z naruszeniem art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] ponownie rozstrzygającą sprawę. Przepis art. 132 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Z unormowania tego wynika, że możliwość dokonania przez organ I instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu jest możliwa tyko wówczas, gdy po zapoznaniu się z zarzutami zawartymi w odwołaniu, organ I instancji uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Przez uwzględnienie odwołania w całości należy rozumieć sytuację, w której organ administracji uchyla zakwestionowaną decyzję lub zmienia ją zgodnie z żądaniem strony zawartym w odwołaniu. Należy przyjąć, że motywy wydania nowej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu powinny być tożsame lub zbieżne z argumentami podniesionymi w odwołaniu (patrz: Piotr Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz"). W omawianym przypadku taka sytuacja nie zachodziła, gdyż uchylenie decyzji nie było związane z uznaniem, że P. Z. przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ I instancji w istocie wykorzystał art. 132 § 1 k.p.a. aby uchylić swoją własną decyzję i przeprowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 1999 r. (LEX 48664), przepis ten nie stanowi podstawy prowadzenia dopiero na tym etapie stosownego postępowania dowodowego, tak więc ocena zasadności odwołania powinna być dokonana na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Organ dokonując samokontroli powinien ustosunkować się do treści odwołania, w tym również do wnioskowanych dowodów. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody wnioskowane przez stronę i skonfrontować swe ustalenia ze stanowiskiem strony zawartym w odwołaniu, a następnie w zależności od wyników tej konfrontacji może ustalić, czy żądanie strony jest uzasadnione w całości czy też może być uwzględnione tylko częściowo, albo czy odwołanie jest niezasadne (wyrok NSA OZ w Lublinie z 27 maja 1998 r., I SA/Lu 418/97). Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swojej decyzji na podstawie art. 132 lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu, czego w przedmiotowej sprawie organ nie uczynił. Decyzja nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] wydana została zatem z rażącym naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a., (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Zarzut rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. ( art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) można z kolei postawić decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. nr [...] z dnia [...], którą Dyrektor Aresztu Śledczego wydał po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od swojej własnej decyzji. Zgodnie zaś z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a w myśl art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. w sprawie I SA 1477/00 (LEX nr 81665) prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości, bowiem decyzja wydana z naruszeniem takich przepisów jest nieważna, jak to wynika z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przepisy dotyczą różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i nast. kpa, instancyjnej - art. 127 kpa, a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Na koniec wskazać należy, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] nie zwracając uwagi na naruszenie prawa, jakie miało miejsce przy rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji, również dopuścił się naruszenia wszystkich wskazanych wyżej przepisów, co uzasadnia także stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że obowiązkiem każdego organu odwoławczego jest kontrola prawidłowości zaskarżonego aktu. Kontrola ta powinna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. Utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a więc zgodne z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien przedstawić odwołanie skarżącego od swojej decyzji z dnia [...] Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w Ł. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że co do zasady, w przedmiotowej sprawie organ I instancji nieprawidłowo zredagował treść rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Przedmiotem żądania zgłoszonego przez P. Z. w dniu 22 lutego 2005 r. było przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. utrzymana w mocy przez organ odwoławczy stwierdzała zaś tylko, że "P. Z. nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania". W ocenie sądu, wydana po rozpatrzeniu sprawy decyzja winna orzekać o przyznaniu równoważnika za brak lokalu albo odmawiać przyznania takiego równoważnika a nie ograniczać się do oceny czy skarżący spełnia warunki do otrzymania równoważnika. Treścią decyzji administracyjnej jest ustalenie, stworzenie, zniesienie lub zmiana konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata. Decyzja administracyjna rozstrzyga konkretną sprawę indywidualną konkretnego podmiotu. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Ocena prawna dokonana przez organ nie może zastępować rozstrzygnięcia w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji.