III SA/Łd 363/12

Dnia 17 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku sprawy ze skargi J. U. i W. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. III SA/Łd 363/12 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o odmowie wydania J. U. i W. U. (dalej skarżący) zaświadczenia żądanej treści. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych skarżący wystąpili w dniu 25 stycznia 2012 r. do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego następujące dane: 1. z jakich pomieszczeń składał się lokal mieszkalny nr [...], znajdujący się w budynku przy ul. M. [...] w Ł., w okresie od 1 sierpnia 2006 roku do 29 września 2006 roku, 2. ile metrów kwadratowych, wynosiła powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. M. [...] w Ł., w okresie od 1 sierpnia 2006 roku do 29 września 2006 roku, 3. ile metrów kwadratowych, wynosiła powierzchnia mieszkalna lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. M. [...] w Ł., w okresie do 1 sierpnia 2006 roku do 29 września 2006 roku, Uzasadniając wniosek wskazali, że ubiegają się o wydanie zaświadczenia, ze względu na "konieczność potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym". Organ I instancji na podstawie art. 219 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r., odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów objętych treścią wniosku. Argumentował, iż takiego interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie sposób wyprowadzić z tego, że zaświadczenie to ma być dowodem w sprawach przed sądami powszechnymi, w sytuacji braku wykazania obowiązku przedłożenia na żądanie sądu potwierdzonej informacji. Sąd nie zobowiązał natomiast skarżących do przedłożenia zaświadczenia. Zdaniem organu, za odmową wydania zaświadczenia przemawiał także fakt, iż "Referaty w Centrum Obsługi Mieszkańców Ł.-P. w Wydziale Zarządzania Kontaktami z Mieszkańcami nie prowadzą ewidencji, rejestrów ani nie gromadzą danych o faktycznym stanie zasobu lokalowego". Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. i W. U., wnosząc o ponowne rozpatrzenie ich wniosku po ustaleniu faktycznego stanu prawnego. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało na przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, odwołało się do komentarzy praktyków prawa, wskazujących na konieczność wykazania interesu prawnego w przypadku żądania wydania zaświadczenia oraz wskazało, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z 2 września 1998 r., sygn.. akt II SA/Łd 1119/96. Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest dokumentu, który pozwalałby domniemywać po stronie wnioskodawców istnienie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia nie dysponuje ponadto danymi pozwalającymi na wydanie żądanego zaświadczenia. W skardze do sądu administracyjnego J. U. i W. U. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu następujące błędne ustalenia, tj.: - brak interesu prawnego, argumentując, że posiadają interes prawny w potwierdzeniu (udowodnieniu) wnioskowanych faktów przed sądem powszechnym z uwagi na zapis art. 6 KC; - nie dysponowanie przez organ danymi, ze względu na treść art. 25 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz regulacje § 2 ust. 1 i § 2 ust. 2 Statutu Administracji Nieruchomościami Ł.-P. "K". W ocenie skarżących organ winien posiadać wymagane dane z urzędu lub też może je uzyskać w drodze postępowania wyjaśniającego opartego na dokumentacji posiadanej przez Administrację Nieruchomościami "K". Na rozprawie pełnomocnik skarżących z urzędu złożyła pismo precyzujące zarzuty skargi. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa procesowego: 1/ art. 218 § 1 i 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż z posiadanej przez Gminę Miasto Ł. dokumentacji nie wynikają fakty, których potwierdzenia żądają skarżący, 2/ art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 oraz w zw. z art. 7 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, iż Skarżący nie wykazali interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia. Wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Uzasadniając podniesione zarzuty podkreślała, że Skarżący swój wniosek złożyli do Prezydenta Miasta Ł. – organu wykonawczego Gminy Ł., przy którym działa jednostka organizacyjna taka jak Urząd Miasta Ł. Każdy wniosek skierowany do jednostki organizacyjnej bądź do jej organu wykonawczego, uznać należy za skierowany do Gminy Ł. Jeżeli Prezydent Miasta nie był organem właściwym do załatwienia sprawy winien był przesłać wniosek do właściwej jednostki czy komórki organizacyjnej. W ramach struktury organizacyjnej Urzędu Miasta istnieć musi komórka, która prowadzi ewidencję lub gromadzi informacje w zakresie niezbędnym dla realizacji zadań gminy związanych z zasobem mieszkaniowym gminy oraz publicznym zasobem mieszkaniowym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Wskazując na obowiązki nałożone na gminę w art. 4a ust. 1-3 tej ustawy, podnosiła, że Gmina Ł. posiada informacje wskazujące co najmniej na powierzchnie użytkowe lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkalnego, tyle że nie zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w sprawie. W tym zakresie powołała się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. II OSK 1121/09. Gdy chodzi interes prawny wnioskodawców w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia wskazała na sprzeczność stanowiska Kolegium z zasadą ciężaru dowodu zawartą w art. 6 KC. Organy administracji uznając, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do wykazania interesu prawnego, winny były co najmniej wezwać Skarżących celem złożenia dodatkowych wyjaśnień, dodatkowych dokumentów, zobowiązać do wskazania sygnatury akt toczącego się postępowania. Wyjaśniła także, że w stosunku do Skarżących toczy się postępowanie w przedmiocie ich eksmisji z lokalu mieszkalnego nr[...] położonego przy ul. M. [...]. Zaświadczenie było potrzebne do ustalenia, czy Gmina miała podstawę pozbawienia Skarżących prawa do lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270) [dalej ustawa p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonego postanowienia ocenia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a następnie wydaje jedno ze wskazanych wyżej rozstrzygnięć. Przechodząc do analizy przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń, wskazać należy, że w myśl art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy też rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Oczywiście odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić także , zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma tylko potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji z art. 217 § 2 pkt 2. k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści ( por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1999 s.506-507; J Borkowski w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 11 Warszawa 2011 str. 690). Strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. Jedna z nich może dotyczyć postępowania dowodowego toczącego się przed innym organem lub sądem. Jak wskazał WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r. II SA/Bk 133/10, LEX nr 752260: "Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi" ( patrz M. Jaśkowska " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" do art. 217 ). Pojęcie "interesu prawnego" użyte przepisie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy interpretować szeroko. Obejmuje ono każdą sytuację, w której uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego może, choćby hipotetycznie, wpłynąć na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie skarżący występując o określone dane dotyczące lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. M. [...] w Ł. jednoznacznie wskazali, że ubiegają się o wydanie zaświadczenia ze względu na konieczność potwierdzenia określonych faktów w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Organ zaś stwierdził, bez jakichkolwiek dodatkowych ustaleń i wyjaśnień wnioskodawców, że nie wykazali oni aby sąd nałożył na nich obowiązek przedłożenia zaświadczenia, a więc w sprawie brak jest dokumentu, który pozwalałby domniemywać po stronie wnioskodawców istnienie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów. Takie stanowisko i taki sposób działania organów administracji nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach. Na wstępie zauważyć należy, że z załączonych akt administracyjnych nie wynika aby organ podejmował działania zmierzające do ustalenia w jakim konkretnie postępowaniu skarżący chcieli złożyć otrzymane zaświadczenie. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że "Sąd nie zobowiązał Państwa U. do przedłożenia zaświadczenia", zaakceptowane przez SKO, nie wynika w żadnym stopniu z załączonych akt, przez co nosi znamiona dowolności. Ponadto zauważyć należy, że zarówno doktryna prawa jak i orzecznictwo sądów administracyjnych nie determinują sposobu w jaki wnioskodawca winien wykazać swój interes prawny w jego uzyskaniu, a tym bardziej nie wskazują na konieczność wykazania dokumentem, że do uzyskania takiego zaświadczenia został zobowiązany. Co do zasady, za wystarczające należy uznać zawarcie stosownego uzasadnienia we wniosku o wydanie zaświadczenia. Jeżeli uzasadnienie wniosku skarżących było w ocenie organu zbyt lakoniczne, organ mógł i powinien, tak jak wskazał pełnomocnik skarżących, wezwać skarżących do złożenia dodatkowych wyjaśnień , w tym np. wskazania sygnatury sprawy cywilnej . Jednocześnie jak już wyjaśniono powyżej, do przyjęcia domniemania, że skarżący mają interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści, wystarczające jest ich subiektywne przekonanie, że wykazanie, w toczącym się z ich udziałem procesie cywilnym, określonych faktów lub stanu prawnego jest istotne i będzie dla nich korzystne. Na pewno nie jest też rzeczą organu, przy ustalaniu interesu prawnego strony, która zwróciła się o wydanie zaświadczenia, dokonywanie oceny, czy urzędowe potwierdzenie określonych faktów wpłynie na sytuację procesową strony w postępowaniu przed innym organem lub sądem. W rozpoznawanej sprawie, wskazanie przez skarżących konkretnego postępowania cywilnego, w którym chcą przedłożyć zaświadczenie, co do zasady powinno w wystarczającym stopniu wykazać ich interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Trafnie bowiem skarżący i ich pełnomocnik podnoszą, że jedną z podstawowych zasad w prawie cywilnym, jest zasada wyrażona w art. 6 K.C., zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Zatem w postępowaniach cywilnych, to na skarżących spoczywa ciężar udowodnienia podnoszonych twierdzeń, a ocena czy fakty te są istotne należy do sądu rozpoznającego sprawę. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 218 § 2 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należało uznać za uzasadniony. Przechodząc do drugiej przyczyny odmowy wydania zaświadczenia wskazanej w uzasadnieniu postanowienia, ze organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia stwierdzić należy, że budzi ona uzasadnione wątpliwości. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych. W rozpatrywanej organ nie przeprowadził jednak żadnego postępowania wyjaśniającego, ani jak wcześniej wskazano, co do interesu prawnego skarżących, ani co do możliwości wydania zaświadczenia o faktach wskazanych w ich wniosku. Jeżeli lokal, którego ma dotyczyć zaświadczenie wchodzi do zasobu mieszkaniowego Gminy Ł., właściwe jednostki organizacyjne jej organu wykonawczego winny dysponować danymi dotyczącymi tego lokalu i podjąć działania w celu ich ustalenia. W tym zakresie należy więc zgodzić się z zarzutami pełnomocnika skarżących, zawartymi w jego piśmie. W ocenie Sądu, brak praktycznie jakiegokolwiek działania organu zmierzającego do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżących narusza przede wszystkim zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Narusza także zasadę pogłębiania zaufania ( art. 8 k.p.a.). Przestrzeganie tych zasad w rozpoznawanej sprawie jest tym bardziej istotne i znaczące, że jak wynika z wyjaśnień W. U. i pisma jego pełnomocnika, zaświadczenie miałoby być złożone w postępowaniu cywilnym, w którym przeciwnikiem procesowym skarżących jest Gmina Ł. Z powyższych względów, Sąd uznał za uzasadniony także zarzut naruszenia przez organ art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Reasumując, skoro zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu (art. 218 § 1 k.p.a.), gdy strona uprawdopodobni swój interes prawny w jego uzyskaniu, to organ nie może się uchylić od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie rejestru. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu określenia czy dysponuje danymi, o których potwierdzenie wnioskują skarżący, czy też takimi danymi bez żadnych wątpliwości nie dysponuje. Zakres przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego, w tym drugim przypadku powinien wynikać z akt sprawy i zostać należycie i przekonująco uzasadniony. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). A. B.