III SA/Łd 367/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant referendarz sądowy Leszek Foryś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2/ stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 367/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił R.N. , prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. R. N. w Ł., ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości będących własnością [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, położonych w Ł. przy ul. A. [...] i ul. B. [...], poprzez udzielenie zezwolenia na wybudowanie sieci internetowej w istniejących budynkach położonych pod wyżej wymienionymi adresami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przesłanką dopuszczającą zastosowanie instytucji ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia wskazanego w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest realizacja celu publicznego, którego definicja zamieszczona została w treści art. 6 ww. ustawy. W ocenie organu I instancji inwestycja, którą miał zamiar realizować wnioskodawca, nie była inwestycją celu publicznego, co spowodowało brak prawnej możliwości uwzględnienia złożonego wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania R.N. Wojewoda [...] , decyzją z dnia [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i udzielił wnioskodawcy zezwolenia na montaż, eksploatację i konserwację lokalnej sieci telekomunikacyjnej - sieci internetowej, na nieruchomościach położonych w Ł. przy ul. A. [...] i ul. B. [...], w budynkach wielorodzinnych stanowiących własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom (...) instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Z kolei art. 140 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że korzystanie z nieruchomości w zakresie określonym w ustępie 1 jest odpłatne, chyba że linia lub urządzenie telekomunikacyjne służą zapewnianiu telekomunikacji właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości, na ich wniosek. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie (ust. 2). W przypadku, gdy strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 140 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Następnie organ II instancji przywołał treść art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże zgodnie z przepisem art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...). Tak więc organ odwoławczy uznał, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, iż art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma w przedmiotowej sprawie jedynie posiłkowy charakter i nie było podstaw do oceny wniosku pod kątem, czy planowana inwestycja stanowi jeden z wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celów publicznych. Wojewoda [...] , wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłych w podobnych sprawach, stwierdził ponadto, iż zmuszony jest przyjąć za obowiązującą wskazaną w powołanych wyrokach wykładnię art. 140 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, obliguje go bowiem do tego art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na decyzję organu odwoławczego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię, naruszenie art. 140 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, poprzez jego zastosowanie oraz naruszenie art. 64 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 11 i 105 § 1 w związku z art. 61 k.p.a.), a także naruszenie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną wykładnię. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, iż w obiektach będących przedmiotem wniosku znajdują się już instalacje telekomunikacyjne trzech firm, w związku z czym nie ma powodów, by do budynków przyłączył się kolejny operator. Powodowałoby to ingerencję w prawo własności budynków (naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i narażałoby właściciela na dodatkowe koszty. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie ocenił przesłanki, która zakazuje udzielenia zezwolenia w przypadku, gdyby uniemożliwiało to racjonalne korzystanie z nieruchomości. W ocenie skarżącej roboty budowlane związane z instalacją sieci internetowej byłyby nadmierną ingerencją w substancję budynku, a koszty przywrócenia go do stanu poprzedniego spadłyby na spółdzielnię. Poza tym w ocenie skarżącej wniosek nie spełniał wymagań stawianych przez art. 140 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a postępowania administracyjne winno w tym przypadku zostać umorzone stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do wskazanych przez organ odwoławczy wyroków sądów administracyjnych, strona skarżąca stwierdziła, iż art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się wyłącznie do konkretnej sprawy i nie ma zastosowania w innych postępowaniach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom oraz podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8, instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie (ust. 2). W ust. 3 z kolei określono, iż korzystanie z nieruchomości, o której mowa w ust. 1, jest odpłatne, chyba że linia lub urządzenia telekomunikacyjne służą zapewnianiu telekomunikacji właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości, na ich wniosek. Dopiero w przypadku, gdy strony nie zawrą umowy w terminie ustawodawca nakazał stosować art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jedynym, określonym w art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, warunkiem ograniczającym możliwość udostępnienia operatorowi nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości jest możliwość jej dalszego, racjonalnego wykorzystania. Jeśliby więc prace polegające na montażu, eksploatacji i konserwacji sieci internetowej na dwóch spornych nieruchomościach uniemożliwiłyby właścicielowi budynków korzystanie z niej w racjonalny sposób – obowiązek udostępnienia nieruchomości nie występuje. Przesłanka ta jest jedyną, która musi zostać oceniona przez organy administracji, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości nie godzi się na zawarcie umowy i jej udostępnienie operatorowi sieci internetowej. Tymczasem w rozpoznawanej przez Sąd sprawie Wojewoda [...], uchylając decyzję organu I instancji i udzielając zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z dwóch nieruchomości [...] Spółdzielni Mieszkaniowej poprzez udzielenie zezwolenia na wybudowanie sieci internetowej, nie odniósł się w najmniejszym nawet stopniu do przesłanki nakazującej zapewnienie właścicielowi możliwości racjonalnego korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania, iż znajdujące się w art. 140 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne odesłanie do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza zastosowanie jedynie procedury określonej w tym przepisie, nie można więc inwestycji w sieć internetową rozpatrywać w kontekście celu publicznego. Tak więc uznać należało, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, nie dokonując własnych ustaleń, co do spełnienia jedynej przesłanki warunkującej udostępnienie przez właściciela nieruchomości operatorowi. Tymczasem zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest też wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ocena zaś całego materiału dowodowego i konkretnego dowodu winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Strona skarżąca konsekwentnie w trakcie postępowania administracyjnego, jak również na rozprawie przed Sądem w dniu 4 lipca 2007 r., podnosiła, iż montaż sieci internetowej na wyremontowanych niedawno budynkach, nie dość, że spowoduje trudne na tym etapie do oszacowania straty, to praktycznie uniemożliwi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości przez lokatorów, jak i spółdzielnię. Nie przesądzając na etapie postępowania sądowego zasadności podnoszonych argumentów, Sąd rozpoznający sprawę stwierdził, iż organ odwoławczy twierdzeń strony w ogóle nie wziął pod uwagę - sprawa dalszego racjonalnego korzystania z nieruchomości w najmniejszym nawet stopniu nie była przedmiotem jego rozważań, mimo iż miał taki obowiązek. Zasadny jest zatem wniosek, iż Wojewoda [...], nie dokonując żadnych własnych ustaleń dotyczących choćby sposobu instalacji sieci internetowej w budynkach [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a następnie oceny dotyczącej możliwości racjonalnego korzystania przez właściciela z nieruchomości po zainstalowaniu urządzeń służących do korzystania z sieci internetowej, naruszyły przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy bowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), a także przekonania o zasadności przesłanek, które zadecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Przywołane zasady nie są jedynie postulatem, ale obowiązującą normą prawną, która nie mogła zostać pominięta przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r. SA/Lu 694/92 - Wspólnota 1993 nr 44 str. 18). Zaniechanie zaś przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, którego skutkiem jest wadliwość decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego – pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego. Warto ponadto zauważyć, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję kierował się poglądami zaprezentowanymi w podobnej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 764/05) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 168/060). Organ uznał, iż jest związany dokonaną w tych orzeczeniach wykładnią - na podstawie art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści tego artykułu orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tymczasem związanie prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się jedynie do konkretnej sprawy, w której zapadł wyrok, nie oznacza zaś konieczności przyjęcia w każdym podobnym przypadku wykładni dokonanej w innej sprawie. Uchylenie ze względu na uchybienia w procedurze decyzji organu odwoławczego, który orzekł odmiennie od organu I instancji, nie oznacza jednak, iż decyzja tego ostatniego była prawidłowa. W ocenie Sądu również decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zawiera wady powodujące konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie do art. 140 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jeżeli strony nie zawrą w terminie umowy dotyczącej warunków korzystania przez operatora z nieruchomości, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do ust. 1 ww. artykułu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji przyjął, iż inwestycja polegająca na montażu, eksploatacji i konserwacji lokalnej sieci telekomunikacyjnej nie należy do zawartego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami katalogu celów publicznych. Z tego powodu odmówił ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania przez właściciela z nieruchomości. W ocenie Sądu stanowisko takie jest błędne. Sąd rozpoznający sprawę w składzie niniejszym podziela pogląd zaprezentowany w przywołanych przez organ odwoławczy wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 764/05 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 168/06, wydanym na skutek złożenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji, iż odesłanie do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje jedynie posiłkowe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strony nie zawrą umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny, w powołanym wyroku z dnia 12 października 2006 r., stwierdził, iż gdyby traktować odesłanie do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost, oznaczałoby to, iż wydanie zezwolenia na montaż i eksploatację lokalnej sieci telekomunikacyjnej byłoby uzależnione od spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie, jak również ustanowionych w przepisach ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W świetle wykładni systemowej nie można więc przyjąć za prawidłowe innego rozwiązania, niż uznanie, że odesłanie z art. 140 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne dotyczy odpowiedniego jedynie zastosowania przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu art. 140 ustawy – Prawo telekomunikacyjne określa precyzyjnie przesłanki i tryb skorzystania przez operatora z nieruchomości. Z treści ust. 1 tego przepisu wynika, iż obowiązek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, by umożliwić operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości m.in. urządzeń telekomunikacyjnych, jest ograniczone jedynie warunkiem, by istniała możliwość dalszego racjonalnego korzystania z nieruchomości. Organ I instancji, odmawiając operatorowi wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania przez właściciela z nieruchomości w oparciu o przesłanki niewynikające z tego artykułu, naruszył przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek uczestnika postępowania organy administracji zobowiązane będą kierować się wykładnią dokonaną przez Sąd w tej sprawie, dotyczącą posiłkowego stosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Wydając zaś decyzje będą zmuszone rozważyć spełnienie, po wydaniu ewentualnego zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z nieruchomości, przesłanki warunkującej możliwość racjonalnego z niej korzystania. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd postanowił zgodnie z art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.