III SA/Łd 370/06

Dnia 27 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi I. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 370/06 UZASADNIENIE W dniu [...] roku Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99 poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił uznania I. N. za osobę bezrobotną z dniem 24 stycznia 2006 roku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że I. N. jest właścicielem nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych lub gospodarstwa stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych, z którego dochód obliczony dla celów podatku dochodowego od osób fizycznych przekracza wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez Prezesa GUS na podstawie przepisów o podatku rolnym, co uniemożliwia uznanie strony za osobę bezrobotną. Od powyższej decyzji I. N. wniósł odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu poprosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną analizę przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, brak uzasadnienia faktycznego oraz brak uzasadnienia prawnego. Wskazał, iż nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego stanowiącego dział specjalnej produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych, z którego dochód obliczony dla celów podatku dochodowego od osób fizycznych przekracza wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez Prezesa GUS na podstawie przepisów o podatku rolnym oraz nie jest właścicielem nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. I. N. podniósł, iż jak wynika z przedstawionego zaświadczenia Urzędu Gminy w M. oraz decyzji podatkowej (nakazu płatniczego) Wójta Gminy w M. z dnia [...], jest on w ½ współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 7, 09 ha ogółem, w tym 5, 80 ha użytków rolnych, co stanowi 2, 86 ha przeliczeniowych. Połowa z 2, 86 ha przeliczeniowych to 1,43 ha przeliczeniowe, co sprawia, że spełnia warunki do uznania za osobę bezrobotną. Ponadto, skarżący podniósł, iż organ I instancji dokonał błędnej analizy przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. zarówno art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d (mimo, że nie widnieje w sentencji decyzji, a jest w uzasadnieniu) i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. e oraz stwierdził, iż organ I instancji nie dostrzegł różnicy między własnością a współwłasnością. Do odwołania I. N. załączył kserokopie dokumentów: nakaz płatniczy, zaświadczenie z Urzędu Gminy w M. o posiadanym gospodarstwie rolnym oraz akt notarialny umowy darowizny. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99 poz. 1001 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego w dniu 13.02.2006 r. przez I. N. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy uznania za osobę bezrobotną w dniu 24.01.2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż na dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w Ł., tj. 24 stycznia 2006 r. I. N. nie spełniał warunków niezbędnych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Z akt sprawy wynika, że I. N. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,09 ha ogółem, w tym 5,80 ha użytków rolnych, co stanowi 2,86 ha przeliczeniowych. Potwierdza to zaświadczenie wystawione przez Urząd Gminy w M. z dnia 18.11.2005 r. oraz przedłożony przez skarżącego akt notarialny z dnia [...] o nabyciu nieruchomości w drodze darowizny. Nieruchomość jest współwłasnością I. N. i jego brata A. N.. Do dnia wydania niniejszej decyzji I. N. nie uprawdopodobnił, iż zniesiono współwłasność. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż ww. nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a każdy ze współwłaścicieli posiada odpowiednie udziały. Wobec skarżącego jako współwłaściciela gospodarstwa mają zastosowanie przepisy art. 199 - 207 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U 1964, Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) zgodnie z którymi do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli/.../ Każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów; w takim samym stosunku współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną. W ocenie organu należy jednoznacznie stwierdzić, iż dla przedmiotowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie będzie miał znaczenia fakt, że udział skarżącego w nieruchomości rolnej wynosi 1/2 powierzchni, tj. 1,43, ha przeliczeniowego. Wobec powyższego organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby uchylić decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przyznać skarżącemu status osoby bezrobotnej. Ponadto organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, iż w decyzji Prezydenta Miasta Ł. wskazano błędną podstawę prawną, gdyż powołano się na przepisy art. 2 ust. l pkt 2 lit. e ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zamiast na przepisy art. 2 ust.1 pkt 2 lit. d ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2006 roku skierowanym do Wojewody [...] I. N. wniósł o uzupełnienie powyższej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, poprzez precyzyjne wykazanie różnicy między własnością a współwłasnością w częściach łącznych i ułamkowych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] odmówił uzupełnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej uzasadnienia. W dniu 5 lipca 2006 roku I. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazał, iż jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,86 ha przeliczeniowych i w związku z tym przypadający mu ½ udziału wynosi 1, 43 ha przeliczeniowe, co sprawia, iż spełnia warunki konieczne do uznania za osobę bezrobotną. Ponadto podniósł, iż organ odwoławczy dokonał błędnej analizy przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d. Nie dostrzeżono różnicy między własnością a współwłasnością. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę uzupełnienia uzasadnienia, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa, zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej oraz zasady przekonywania, a także naruszenie przez Wojewodę [...] terminu do załatwienia sprawy, tj. do wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, stanowiącym postawę do wydania zaskarżonej decyzji, za osobę bezrobotna uważa osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-e i g, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Odnosząc powyższy przepis prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, iż okoliczności te są niesporne i wynika z nich, iż skarżący jest współwłaścicielem, w ½ części, gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,09 ha ogółem, w tym 5,80 ha użytków rolnych, co stanowi 2,86 ha przeliczeniowych. Mając na uwadze powyższy fakt organ uznał, iż skarżący nie spełnia warunków niezbędnych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, gdyż, zdaniem organu, zgodnie z cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osoba, która jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych, bez względu na to czy gospodarstwo to prowadzi sama czy też nie, nie jest uznawana za osobę bezrobotną. Organ powołał się na przepisy art. 199 – 207 ustawy Kodeks cywilny, w myśl których do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem organu, z treści przepisów Kodeksu cywilnego wynika, iż skarżący, mimo, że jego udział w ww. nieruchomości wynosi ½, może korzystać i zarządzać całością nieruchomości i dopóki współwłasność nie zostanie zniesiona nie można ocenić, czy udział skarżącego przekracza 2 ha przeliczeniowe czy też nie. Pogląd powyższy należy uznać za błędny. W ocenie Sądu, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy interpretować w ten sposób, iż współwłaściciel gospodarstwa rolnego nie będzie mógł uzyskać statusu bezrobotnego dopiero wtedy, gdy jego udział w tej współwłasności będzie przewyższał powierzchnię przewidzianą przez ustawodawcę dla właściciela, czyli 2 ha przeliczeniowe. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych i prawnych przesłanek, ażeby współwłaściciel był traktowany gorzej niż właściciel. Warunek dotyczący dopuszczalnej powierzchni gospodarstwa rolnego musi zatem dotyczyć również współwłaścicieli. Skoro, zgodnie z kodeksem cywilnym (art.207) pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów, udziały te powinny mieć również znaczenie dla ustalenia powierzchni hektarów przeliczeniowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Współwłaściciel straci prawo do otrzymania statusu bezrobotnego dopiero wtedy, gdy wielkość jego udziału przekroczy wielkość przewidzianą dla właściciela, czyli jego udział będzie większy niż 2 ha przeliczeniowe. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w niepublikowanym wyroku z dnia 6 grudnia 2006r. w sprawie o sygn. akt I OSK 692/06. Należy zauważyć, iż art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyłącza z kręgu osób mogących uzyskać status osoby bezrobotnej jedynie właścicieli lub posiadaczy samoistnych lub zależnych nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, a nie współwłaścicieli. Literalna wykładnia tego przepisu mogłaby prowadzić wobec tego do wniosku, iż na podstawie tego artykułu nie można odmówić uzyskania statusu osoby bezrobotnej żadnemu współwłaścicielowi gospodarstwa rolnego, niezależnie od powierzchni użytków rolnych gospodarstwa. Wykładnia celowościowa przemawia jednak za tym, iż intencją ustawodawcy było, aby statusu osoby bezrobotnej pozbawione były osoby, mające możliwość czerpania korzyści z gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, gdyż mowa jest w tym przepisie nie tylko o właścicielach ale i o posiadaczach samoistnych gospodarstwa. Wobec tego, zdaniem Sądu, w przypadku rozpatrywania spraw o przyznanie statusu osoby bezrobotnej dla współwłaściciela gospodarstwa rolnego, organ powinien sprawdzać, czy udział we współwłasności gospodarstwa rolnego przewyższa powierzchnię przewidzianą przez ustawodawcę dla właściciela, czyli 2 ha przeliczeniowe. Warto w tym miejscu dodać, iż w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawodawca wyraźnie rozróżnił sytuację właściciela i współwłaściciela gospodarstwa rolnego. Przepis ten stanowi bowiem, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem nabycia prawa własności lub objęcia w posiadanie (samoistne lub zależne) nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe albo współwłasności nieruchomości rolnej, jeżeli udział przekracza 2 ha przeliczeniowe. Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia przez organ art. 111 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] nie naruszył obowiązujących przepisów prawa odmawiając skarżącemu - postanowieniem z dnia [...] - uzupełnienia decyzji z dnia [...] w części dotyczącej uzasadnienia. Artykuł 111 § 1 k.p.a. wymienia bowiem w sposób wyczerpujący składniki decyzji, co do których można wnosić o ich uzupełnienie. Gdyby było inaczej, to ustawodawca dałby temu odpowiedni wyraz w treści tego przepisu, np. używając przed wymienieniem elementów decyzji, których uzupełnienia można żądać, słów "w szczególności", czy też innych równoznacznych. Zgodzić się więc należy, że nie można żądać uzupełnienia decyzji co do jej uzasadnienia. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przekroczenia terminu do załatwienia sprawy o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem, aby naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na załatwienie sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać oceny prawidłowości decyzji podjętej w dniu [...] przez Prezydenta Miasta Ł., z uwzględnieniem interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), dokonanej przez Sąd w niniejszym orzeczeniu.