III SA/Łd 373/13

Dnia 17 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi E. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz E. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...]nie stwierdził u E. R. choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo – nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kH wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.). E. R. odwołała się od tej decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., zarzucając błędną ocenę materiału dowodowego poprzez bezkrytyczne przyjęcie wadliwych " wniosków" orzeczeń lekarskich. Przyjęte przez organ stanowisko pozostaje jej zdaniem w sprzeczności z przepisami prawa materialnego: art. 2 Konstytucji R.P., § 6 ust. 5 pkt 4, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w zw. z art. 235 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do doręczenia kserokopii audiogramów lub innych dokumentów oceniających stan słuchu zainteresowanej podczas narażenia zawodowego na hałas oraz w okresie 2 – ch lat od dnia 1 lipca 1987 r., t.j. od kiedy ustało narażenie zawodowe na hałas. Wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 2352 Kodeksu pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Dla rozpatrywanego schorzenia okres ten ustalono w wykazie chorób zawodowych na 2 lata. Pełnomocnik strony w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. skierowanym do organu odwoławczego stwierdził, że chora nie posiada wymaganych przez organ audiogramów oraz innych dokumentów oceniających stan słuchu w okresie narażenia zawodowego poza już przedłożonymi. Wynika to z przyczyn niezależnych od niej . W okresie podanym przez organ wyniki badań były przekazywane nie chorej lecz do przychodni przyzakładowej ( obieg wewnętrzny, bez udziału zainteresowanej). Ponadto przychodnie medyczne nie dysponowały urządzeniami umożliwiającymi kopiowanie dokumentów. W okresie tym twierdzono, że dokumentacja medyczna jest własnością przychodni, a nie chorej. Kserokopia karty chorobowej wykonana została w okresie znacznie późniejszym i wydano jedynie ksero historii choroby, w wersji okrojonej, bez szczegółowych wyników badań pomocniczych specjalistycznych. Fakt skierowania na badania do laryngologa znajduje potwierdzenie zapisem lekarza w historii choroby w dniu 26 maja 1978 r., zatem wyniki badań w ocenie chorej winny znajdować się w archiwach przychodni przyzakładowej. Na wezwanie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. wyniki te winny być, zgodnie z obowiązującym prawem, niezwłocznie wydane. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...]r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia stwierdził, że zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych " narażeniem zawodowym". Do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego inspektora sanitarnego konieczne jest orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej wydane przez upoważnioną zgodnie z § 5 w/w rozporządzenia jednostkę organizacyjną służby zdrowia. E. R. w okresie od 11 marca 1959 r. do 26 marca 1988 r. była zatrudniona w Zakładach A. w Ł.( zakład zlikwidowany) na stanowisku operatora maszyn tkackich, w narażeniu na hałas normatywny pochodzący od obsługiwanych krosien. Narażenie zawodowe na hałas ustało w czerwcu 1987 r., ponieważ jak wynika z formularza lekarskiego do spraw inwalidztwa od lipca 1987 r. zainteresowana pobierała zasiłek chorobowy. Informacje o pracodawcy, wykonywanych czynnościach i narażeniu zawiera karta oceny narażenia zawodowego z dnia 22 marca 2011 r., która to karta została przesłana pismem PPIS w Ł. z dnia 19 października 2011 r. do jednostki orzeczniczej I stopnia. E. R.została skierowana na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej przez lekarza z poradni medycyny pracy, który dokonał także zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej do PPIS w Ł. ( data wpływu 19 stycznia 2011 r.). Skarżąca została poddana dwukrotnie badaniom specjalistycznym ( zgodnie z § 5 rozporządzenia R.M. z dnia 30 czerwca 2009 r.) w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia, to jest Poradni Chorób Zawodowych, Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. oraz po odwołaniu się od treści tego orzeczenia w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. W wyniku przeprowadzonych badań zainteresowana uzyskała dwukrotnie orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu – orzeczenie Nr [...] z dnia [...] r. Poradni WOMP w Ł. i orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] r. Kliniki IMP w Ł. i jednostki te w tych orzeczeniach w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadniły brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej narządu słuchu. Pomimo różnic w ustaleniach klinicznych dokonanych w tych jednostkach orzeczniczych, główną przesłanką do wydania orzeczeń o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej było niespełnienie warunku podanego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych w zakresie okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, ponieważ od ustania narażenia na hałas a okresem udokumentowanych objawów chorobowych minęło więcej niż 2 lata ( poz. 21 wykazu chorób zawodowych). W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. odwołanie strony od decyzji organu I instancji jest nieuzasadnione. Wykonane u zainteresowanej kompleksowe badania audiologiczne w jednostkach orzeczniczych po 25 latach od ustania narażenia zawodowego na hałas różnią się ustaleniami klinicznymi co do wielkości ubytku słuchu i jego charakteru, to jest obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu pozaślimakowego ( orzeczenie Poradni WOMP) oraz obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu uczuciowo-nerwowego ( orzeczenie Kliniki WOMP). Podkreślenia wymaga fakt, że w obu przypadkach podstawą do uznania braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej było niespełnienie warunku podanego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych ( poz. 21 wykazu chorób zawodowych), ponieważ od ustania narażenia na hałas a okresem udokumentowanych objawów chorobowych minęło więcej niż 2 lata. Przedstawiony w postępowaniu audiogram z dnia 25 czerwca 1991 r., do którego odniosły się jednostki orzecznicze, został wykonany 4 lata po ustaniu narażenia zawodowego zainteresowanej na hałas. Odnosząc się do zarzutów odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wyjaśnił, że skarżąca powołuje się na przepis art. 2351 Kodeksu pracy pomijając istotny w sprawie art. 2352 Kodeksu pracy, który brzmi " Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych". Okres ten dla obustronnego trwałego ubytku słuchu wynosi 2 lata – poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Ponadto protokół oceny narażenia zawodowego PPIS w Zgierzu z dnia 22 marca 2011 r., z którego stwierdzenia zostały użyte w odwołaniu został sporządzony tylko na podstawie oświadczenia E. R. z dnia 17 marca 2011 r. i zawartych w nim sformułowań. Organ odwoławczy zaznaczył, że inspektor sanitarny nie ma uprawnień do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli właściwe jednostki orzecznicze I i II stopnia nie dokonały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiadają się w danej sprawie negatywnie, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. E. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., podnosząc zarzuty jak w odwołaniu. Zdaniem skarżącej podstawę decyzji stanowił błędny wniosek, że postępowanie orzeczniczo – lekarskie zostało przeprowadzone zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, a decyzja opiera się na orzeczeniach lekarskich właściwych jednostek organizacyjnych powołanych do rozpoznawania chorób. Organ odwoławczy powielił błędną interpretację przedstawioną w orzeczeniach poprzedzających wydanie decyzji. Lekarze medycyny wydając orzeczenia nie używali argumentacji medycznej, która winna być wiodąca we wnioskach, lecz argumentacji prawa materialnego co do którego nie mają wiedzy. Podniosła również, że narażenie zawodowe trwa w czasie całego stosunku pracy, w tym także w okresie korzystania z zasiłku chorobowego. Wobec tego stosunek pracy, a co za tym idzie narażenie nie ustały jak twierdzi PWIS w lipcu 1987 r. lecz w momencie wypowiedzenia stosunku pracy w kwietniu 1988 r. Nadto choroba miała bezpośredni wpływ na niezdolność świadczenia stosunku pracy przez skarżącą, powodując konieczność przejścia na rentę chorobową, a formularz lekarski do spraw inwalidztwa w swej treści wskazuje także fakt złego słuchu. W takim przypadku, stopień w jakim choroba zawodowa przyczynia się do niezdolności nie ma znaczenia, ważne jest to, że przesądza ona o wystąpieniu niezdolności do pracy, stanowiąc jej istotną przyczynę. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. 2012.270 – dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.) – dalej: rozporządzenia, co z kolei oznacza równocześnie naruszenie art. 7, 77 § 1,80 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultacje lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W sprawie wymagane było ustalenie, czy w okresie narażenia zawodowego na hałas oraz w ciągu 2 lat po ustaniu tego narażenia wystąpiły u skarżącej udokumentowane objawy chorobowe. Organ odwoławczy, uznając konieczność ustalenia tej kwestii, wystąpił pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. do pełnomocnika skarżącej zawierającym prośbę o doręczenie kserokopii audiogramów lub innych dokumentów oceniających stan słuchu skarżącej podczas narażenia zawodowego oraz w okresie 2 lat od dnia 1 lipca 1987 r., to jest od kiedy ustało narażenie zawodowe na hałas. Pełnomocnik skarżącej odpowiadając na prośbę organu, w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r., stwierdził że skarżąca zgłaszała dolegliwości słuchowe i była wielokrotnie kierowana na badania do specjalisty laryngologa od roku 1978 r. Wyjaśnił ponadto, że z przyczyn niezależnych od skarżącej nie posiada ona pełnej dokumentacji choroby. Przychodnia przyzakładowa w okresie wskazanym w piśmie organu odwoławczego nie wydawała pacjentom dokumentacji medycznej, uznając tę dokumentację za własność swoją a nie pacjenta. Jednocześnie poinformował, iż przedmiotowa dokumentacja powinna znajdować się w archiwum przychodni lekarskiej działającej na terenie przedsiębiorstwa byłego pracodawcy skarżącej. Pełnomocnik wyjaśnił, że dokumentacja zawierająca wyniki badań będzie udostępniona przez archiwum na wezwanie inspektora sanitarnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. nie odniósł się do wniosku pełnomocnika strony, dotyczącego wystąpienia przez organ do archiwum przychodni przyzakładowej o udostępnienie dokumentacji medycznej w zakresie badania słuchu skarżącej. Nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, czy taka dokumentacja nadal istnieje. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił dlaczego obecnie nie dostrzega potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie. W ocenie Sądu dopiero jednoznaczne ustalenie, że dokumentacja taka nie znajduje się w zasobach archiwum, bądź nadal istnieje lecz jej treść nie potwierdza występowania u skarżącej udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, uzasadniać będzie wydanie decyzji niekorzystnej dla strony. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie podejmie w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację badań słuchu skarżącej w okresie narażenia zawodowego na hałas oraz w okresie 2 lat od ustania narażenia zawodowego na hałas. W szczególności wystąpi o udostępnienie tej dokumentacji do archiwum przechowującego dokumentację medyczną przychodni przyzakładowej działającej przy zlikwidowanych Zakładach A. w Ł. Uzasadniając wydaną decyzję wskaże prawidłowe daty i numery orzeczeń lekarskich. W aktach administracyjnych znajdują się: orzeczenie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zakładowej wydane w dniu [...] r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Przychodnię Konsultacyjno-Diagnostyczną Poradnię Chorób Zawodowych w Ł. oraz orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydane w dniu 8 sierpnia 2012 r. przez Instytut Medycyny Pracy im. Prof. dr med. J. Nofera Klinikę Chorób Zawodowych i Toksykologii w Ł. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano orzeczenia lekarskie oznaczone innymi numerami, pochodzące z 2010 r., to jest wydane przed wszczęciem postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. e.o.