III SA/Łd 379/08

Dnia 5 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak Sędzia WSA: Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi T. R. na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat okresu długotrwałego przeszkolenia wojskowego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. III SA/Łd 379/08 UZASADNIENIE Raportem z dnia [...] r. T. R. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. o zaliczenie okresu służby wojskowej do wysługi lat. Podał, że w okresie od 4 kwietnia 2001r. do dnia 28 września 2001r. odbył długotrwałe przeszkolenie wojskowe. Podniósł, że decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. nr [...] z [...] roku zaliczono mu wskazany okres do wysługi lat. Powyższa decyzja została wprawdzie uchylona za jego zgodą decyzją nr [...], jednak w związku z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 283/2006 wnosi o ponowne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o art. 145 k.p.a. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. poinformował T. R., że na dzień przyjęcia do Służby Więziennej decyzją nr [...] został zaliczony mu, na podstawie przedłożonych dokumentów okres przeszkolenia wojskowego. Jednakże z uwagi na treść przepisu art. 28 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że mianowanie funkcjonariusza może nastąpić po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, albo po przeniesieniu do rezerwy powyższa decyzja w zakresie zaliczenia do wysługi lat okresu przeszkolenia wojskowego, za zgodą funkcjonariusza została uchylona. Aktualnie brak jest podstaw, w oparciu o obowiązujące przepisy pragmatyki służbowej, do zaliczenia do okresu Służby Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat, okresu przeszkolenia wojskowego. Od powyższego pisma T. R. odwołał się w dniu [...] r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. Pismem z dnia [...] r., w odpowiedzi na raport z dnia [...] roku, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wyjaśnił, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. decyzją personalną nr [...] z dnia [...] r., tj. na dzień przyjęcia T. R. do służby, zaliczył mu do okresu podlegającego uwzględnieniu przy ustaleniu dodatku za wysługę lat okres przeszkolenia wojskowego w wymiarze 5 miesięcy i 25 dni. Powyższa decyzja za zgodą funkcjonariusza została uchylona 14 stycznia 2003 roku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że obowiązujące wówczas przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej nie przewidywały możliwości zaliczenia do w/w okresu, czasu odbywania przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wskazał, że wyrok NSA, na który powołał się funkcjonariusz jest wyrokiem wydanym w indywidualnej sprawie innego funkcjonariusza Służby Więziennej, a wyrażone w orzeczeniu sądu : ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, wobec tego rozstrzygnięcie w sprawie funkcjonariusza SW z B. nie może stanowić analogicznego rozstrzygnięcia w innej sprawie. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. poinformował, że zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, funkcjonariuszowi Służby Więziennej uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie art. 100 ust. 3 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, które określa tryb i warunki przyznawania funkcjonariuszom tych dodatków. Z treści § 2 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że zaliczenie okresów służby w Służbie Więziennej następuje min. na podstawie wyciągu z książeczki wojskowej. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 241, poz. 2414 ze zm.) żołnierzami w czynnej służbie wojskowej są osoby, które odbywają zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową oraz pełnią służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej odwołuje się do "okresu zasadniczej służby wojskowej" i nie obejmuje on "przeszkolenia wojskowego". Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie tego rodzaju służby wojskowej do okresów upoważniających do dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej, to właśnie ze względu na treść art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, nadałby art. 100 ust. 2 inne brzmienie. Skoro tak się nie stało brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. T. R. podał, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. udzielił mu odpowiedzi, która wydana została z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. , nie zawierała formy określonej w art. 107 § 1 k.p.a. oraz nie odnosiła się do kwestii wznowienia postępowania. Ponadto wskazał, iż również organ II instancji nie zachował terminów administracyjnych określonych w art. 35 § 3 k.p.a., wydał odpowiedź, której forma nie wyczerpuje znamion art. 107 § 1 k.p.a. i oddalił jego wniosek. Podniósł, że zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. sprawa winna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej. Otrzymane przez niego odpowiedzi nie wyczerpują w żaden sposób powyższego artykułu. Zdaniem skarżącego niezaliczenie przeszkolenia wojskowego do wysługi lat w Służbie Więziennej jest rażącym naruszeniem prawa. Nie ma bowiem żadnych istotnych, racjonalnych przesłanek, by odmiennie traktować długotrwałe przeszkolenie wojskowe od zasadniczej służby wojskowej. Obie te formy czynnej służby wojskowej wynikają z określonego obowiązku. W ich rozdzieleniu i nadaniu im z punktu widzenia przepisu art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej odmiennego znaczenia należałoby upatrywać nierównego traktowania wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wnosił o jej odrzucenie, bowiem w niniejszej sprawie nie były wydane decyzje administracyjne. Wskazał, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej nie przewiduje w zakresie ustalenia okresów zaliczanych do okresu, od którego zależy prawo do dodatku za wysługę lat formy decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organy administracji nie wydały decyzji administracyjnej o zaliczeniu bądź odmowie zaliczenia wnioskowanego okresu do wysługi lat w Służbie Więziennej, a jedynie na piśmie udzieliły informacji stronie. Nie każdy przejaw aktywności organów administracji przybiera formę decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. W niniejszej sprawie nie został wydany żaden akt mieszczący się w wyżej wskazanym katalogu spraw należących do kognicji sądu administracyjnego. Organy administracji rozpoznały bowiem sprawę skarżącego przedstawiając swoje stanowisko w wystosowanych do niego pismach. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. R. wniósł więc w istocie skargę na stanowisko Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. zawarte w piśmie z dnia [...] r., dotyczące braku podstaw do zaliczenia okresu przeszkolenia wojskowego skarżącego do okresu służby w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat. Zarzucił organom naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że ustalenie, że dane rozstrzygnięcie (np. przyznanie, zaliczenie bądź odmowa) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Istota decyzji administracyjnej została określona w art. 104 k.p.a., według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów, jak: podstawa prawna (materialna i formalna) wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym. W świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresu długotrwałego przeszkolenia wojskowego do stażu służbowego uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Organy administracji publicznej, działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, wydają decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej dodatku za wysługę lat w procentowo określonej wysokości uposażenia zasadniczego, a kwestia uwzględnienia okresu długotrwałego przeszkolenia wojskowego do okresu Służby Więziennej stanowić może wyłącznie przedmiot postępowania wyjaśniającego przy ustalaniu tego dodatku i w związku z tym nie stanowi przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Zaliczenie bądź odmowa zaliczenia służby lub zatrudnienia do okresu służby powinno stanowić jedynie przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb przyznania prawa do dodatku za wysługę lat (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 268/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że co do zasady organy nie miały podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zaliczenia długotrwałego przeszkolenia wojskowego do okresu Służby Więziennej. Nie mniej jednak w niniejszej sprawie skarżący w uzasadnieniu raportu z dnia [...] roku wskazał na tryb załatwienia sprawy wynikający z art. 145 k.p.a. W tym względzie zasadny jest więc zarzut skarżącego, co do braku odniesienia się organów do tej kwestii. Organy po otrzymaniu raportu skarżącego z dnia [...] r. winny w pierwszej kolejności ustalić intencje skarżącego, a mianowicie, czy składa on wniosek w trybie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, czy też wnioskuje o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w trybie art. 145 k.p.a. W tym miejscu godzi się podnieść, że Sądowi w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie znane jest orzecznictwo i Sąd podziela stanowisko wynikające m.in. z wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 268/07 , że przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. nr 14 poz. 137) ustalający obowiązek rozstrzygania kwestii zaliczania okresów służby lub zatrudnienia do okresów służby w Służbie Więziennej w formie decyzji administracyjnej - został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2004r. sygn. akt II SA 1920/03), to jednak w sprawie niniejszej, jak wynika z akt administracyjnych, funkcjonuje jeszcze w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca w przedmiotowej kwestii, a skarżący wskazywał na tryb wynikający z art. 145 k.p.a. Nie przesądzając oczywiście o zasadności złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienia postępowania Sąd jedynie wskazuje na dostrzeżone wady postępowania. Powyższe rozważania nie mogą mieć jednak wpływu na podjęte przez Sąd orzeczenie, które zostało zdeterminowane sposobem załatwienia sprawy przez orzekające organy Służby Więziennej. W sytuacji bowiem, gdy skarga dotyczy sprawy, której załatwienie nie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej oraz innego aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2008r. w sprawie I OSK 1311/08. Odrzucenie skargi powoduje zaś taki skutek, że sprawa nie jest rozpoznawana merytorycznie. Z powyższych względów Sąd w niniejszej sprawie nie mógł więc rozstrzygać, czy okres długoterminowego przeszkolenia wojskowego skarżącego podlega zaliczeniu do okresu służby, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat. Na marginesie sprawy należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarżący wystąpi z wnioskiem o ustalenie dodatku za wysługę lat w procentowo określonej wysokości uposażenia zasadniczego, wnosząc przy tym o zaliczenie okresu długoterminowego przeszkolenia wojskowego, organy administracji będą zobowiązane do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej w uzasadnieniu której wypowiedzą się w kwestii zaliczenia do okresu służby w Służbie Więziennej okresu długotrwałego przeszkolenia wojskowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. K.O.