III SA/Łd 385/08

Dnia 12 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA: Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi J. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny, 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz skarżącego – J. S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Łd 385/08 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w Ł., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007r.Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił J. S. ze służby Policji z dnia 31 stycznia 2008r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. z dnia [...] sierż. szt. J. S. został zawieszony w czynnościach służbowych policjanta i do chwili obecnej zastosowany na podstawie art. 276 kpk środek zapobiegawczy nie został uchylony. Nie ustała bowiem przyczyna zawieszenia w czynnościach służbowych, gdyż nadal toczy się postępowanie sądowe w sprawie [...], w którym J. S. występuje jako oskarżony. Jednocześnie z ustaleń organu wynika, że sytuacja kadrowa komórki organizacyjnej, w której pracował J. S. tj. Sekcji Ruchu Drogowego KMP w Ł., wskazuje na utrudnienia w prawidłowym jej funkcjonowaniu spowodowane zawieszeniem policjantów w czynnościach służbowych. Komendant wskazał, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego spełnione zostały przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a brak możliwości ustalenia terminu zapadnięcia prawomocnego wyroku w prowadzonym przeciwko stronie postępowaniu karnym, uzasadnia rozwiązanie stosunku służbowego z sierż. szt. J. S. W odwołaniu z dnia 10 marca 2008r. pełnomocnik J. S. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego. Podkreślił, iż w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca używa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, określenia "można zwolnić", co jego zdaniem oznacza, że przesłanka do takiego zwolnienia musi być skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego funkcjonariusza. Powinność ta wynika również z art. 7, art., 8 art. 10 § 1, art. 81 i 107 § 3 k.p.a. W odwołaniu podkreślono, iż organ nie powinien ograniczać się do ogólnikowego powołania się na upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, lecz winien szczegółowo omówić i uzasadnić fakty i okoliczności odnoszące się do danego policjanta. Wskazano, iż J. S. jest doświadczonym funkcjonariuszem policji, którego dotyka przewlekłość postępowania karnego, gdyż trzykrotnie zmieniał się w jego sprawie sędzia referent i sprawa zaczynała się od początku. Pełnomocnik strony wskazał również, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy karnej, gdyż z przepisów wynika, że organ administracji publicznej zawiesza rozpatrzenie sprawy, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił tę datę na dzień 15 maja 2008r., a pozostałej części zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, iż pełnomocnik strony słusznie wskazał na fakultatywność instytucji zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jednak błędnie wywiódł, że decyzja w sprawie zwolnienia w tym trybie uzależniona jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd i na tej podstawie wniósł o zawieszenie postępowania. Komendant przytoczył treść art. 97 § 1 k.p.a. i wskazał, że orzeczenie, które zapadnie w toczącym się postępowaniu karnym nie stanowi okoliczności mającej znaczenie prawne w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do zwolnienia ze służby funkcjonariusza w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Rozstrzygnięcie Sądu powszechnego w toczącym się postępowaniu karnym, które stanowiło podstawę zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, byłoby zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby postępowanie administracyjne dotyczyło podstawy zwolnienia określonej w art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Organ podniósł, iż zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż policjant na podstawie postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. przebywa w stanie zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 2 marca 2006r., a do chwili obecnej nie ustała przyczyna zawieszenia, co powoduje wypełnienie dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym dokonano analizy sytuacji kadrowej w Sekcji Ruchu Drogowego KMP w Ł., która uwzględniała jej stan etatowy i ilość policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych i wykazano trudności w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym na terenie działania tej Komendy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. S. zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego t.j. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowania, a w konsekwencji zwolnienie ze służby w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu przez organ II instancji nie ma charakteru obligatoryjnego lecz uznaniowy, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 107 § 1 i 3 poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do konieczności zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, gdy było możliwe zakończenie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez całkowicie nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosku strony o zawieszenie postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby wobec konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prowadzonego postępowania karnego. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Postanowieniem z dnia 11 września 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 roku, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie, z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 101 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Z treści tego przepisu wynika bezspornie, iż wniosek o zawieszenie postępowania rozstrzygany jest w formie postanowienia. Forma postanowienia wymagana jest bowiem w całym zakresie spraw dotyczących zawieszenia postępowania, czyli zawieszenia, odmowy zawieszenia, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 8 s. 458). Z powyższego wynika, iż każdy wniosek o zawieszenie postępowania, niezależnie od zasadności takiego żądania, musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest więc wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2006r. w spr. o sygn. akt I OSK 1405/05). W rozpoznawanej sprawie Pełnomocnik J. S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z wyraźnym wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, który zawarty został w odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...]. Z akt sprawy nie wynika tymczasem, aby powyższy wniosek został rozpatrzony w sposób wymagany dyspozycją art. 101 § 3 k.p.a. Rozważania dotyczące braku podstaw do zawieszenia postępowania zostały co prawda zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, jednak nie można uznać, aby mogły one zastąpić rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o zwieszenie postępowania. Brak stosownego rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania uniemożliwił stronie złożenie ewentualnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, co prowadzi do wniosku, iż oprócz art. 101 § 3 k.p.a., naruszone zostały również przepisy art. 8, 9, 10 i 15 k.p.a. Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...] został zatem wydany z mającym istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji wydał bowiem ostateczne rozstrzygnięcie, bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Mając na względzie treść art. 152 powołanej wyżej ustawy, Sąd postanowił również, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawia art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności rozpoznać w ustawowej formie wniosek strony o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, a następnie, po jego ostatecznym zakończeniu - w zależności od rodzaju zapadłego rozstrzygnięcia, podjąć dalsze działania w sprawie zwolnienia policjanta ze służby. Organ winien mieć również na uwadze, iż art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach mających negatywne konsekwencje dla strony postępowania. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ korzysta z uprawnienia do zastosowania przepisu niekorzystnego dla strony, choć przepis daje mu tylko taką możliwość, a nie nakłada obowiązku. W sprawie niniejszej, w przypadku gdyby już doszło do jej merytorycznego rozpoznania, rzeczą organu byłoby w szczególności przeanalizowanie przebiegu służby policjanta, rangi stawianych mu zarzutów, jego sytuacji osobistej i ewentualnie innych jeszcze czynników mogących mieć znaczenie dla oceny, czy skorzystanie z możliwości zwolnienia policjanta ze służby w tej konkretnej sytuacji jest uzasadnione, gdyż takie argumenty podnoszone były w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. d.r.