III SA/Łd 396/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w (odzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie : NSA Irena Krzemieniewska NSA Janusz Nowacki Protokolant: referendarz sądowy Ewa Alberciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu ręcznego autobusami komunikacji miejskiej w T. 1. stwierdza nieważność § 17 pkt 6 i 7 Przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu ręcznego autobusami komunikacji miejskiej w T. uchwalonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...]; 2. wstrzymuje do czasu uprawomocnienia się wyroku wykonanie § 17 pkt 6 i 7 Przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu ręcznego autobusami komunikacji miejskiej w T. uchwalonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...]. Rada Miejska T. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe (Dz. U. z 1984r. nr 53, póz. 272 z późn. zm.) uchwaliła przepisy porządkowe przy przewozie osób i bagażu ręcznego autobusami komunikacji miejskiej w T. Wskazana uchwała Nr [...] była podana do publicznej wiadomości przez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w T. oraz poprzez wywieszenie w autobusach komunikacji miejskiej. W rozdziale I § l powyższych przepisów wskazano, że zostały one oparte o przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku prawo przewozowe oraz o przepisy wykonawcze do tej ustawy. W § 16 ust. 6 powołanej uchwały postanowiono, iż w przypadku gdy pasażer odmawia okazania dokumentu lub utrudnia spisanie danych personalnych, kontrolujący ma prawo uniemożliwić mu wyjście z autobusu, dowieźć go do końcowego przystanku, a w razie potrzeby skorzystać z pomocy funkcjonariuszy Policji, Straży Miejskiej lub pracowników nadzoru ruchu. Z kolei w § 16 ust. 7 uchwały postanowiono, że koszty dodatkowe związane z interwencją służb porządkowych ponosi pasażer. W dniu 23 kwietnia 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. na uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia [...] NR [...] w sprawie ustalenia przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu ręcznego autobusami komunikacji miejskiej w T., w której to skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przepisów §17 pkt 6 i 7 w/w uchwały. W skardze wskazano, iż unormowania zawarte w przepisach §17 pkt 6 i 7 uchwały, uprawniające kontrolującego do uniemożliwienia pasażerowi wyjścia z autobusu, dowiezienia go do końcowego przystanku oraz obciążenia go kosztami dodatkowymi związanymi z interwencją służb porządkowych w przypadku, gdy pasażer odmawia okazania dokumentu lub utrudnia spisania danych personalnych - nie znajdują podstawy ani w przepisach prawa przewozowego obowiązującego w czasie podejmowania tej decyzji ani w obecnym stanie prawnym. Ponadto w skardze podkreślono, że art. 15 ust. 3 oraz art. 33a ust. 3 i 4 ustawy Prawo przewozowe precyzyjnie określają uprawnienia przewoźnika lub osoby przez niego upoważnionej do podejmowania działań wobec podróżnego, w sytuacjach jak wyżej opisana a mianowicie, że osoby odmawiające zapłacenia należności za przewóz mogą być usunięte ze środka transportowego. W razie stwierdzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu albo dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego, przewoźnik lub osoba przez niego upoważniona powinni pobrać właściwą należność i opłatę dodatkową, a w razie odmowy zapłacenia należności i niemożności ustalenia tożsamości podróżnego - zwrócić się do funkcjonariusza Policji i innych organów porządkowych, które mają zgodnie z przepisami prawa, uprawnienia do ustalenia tożsamości osób, o podjęcie czynności zmierzających do ustalenia tożsamości podróżnego. Natomiast na podstawie przepisów art. 34 ust. 2 powyższej ustawy rada gminy może ustalać opłaty dodatkowe w zbiorowym transporcie gminnym w razie niedopełnienia obowiązków zapłaty należności przewozowych z tytułu przewozu osób, naruszenia przepisów o zabieraniu ze sobą do środka transportowego zwierząt i rzeczy oraz spowodowania zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Z tych powodów w skardze wskazano, iż wyżej wymienione przepisy nie przewidują uprawnień kontrolującego ani do pozbawiania lub ograniczania wolności pasażera ani do nakładania na niego dodatkowej opłaty z tytułu interwencji służb porządkowych. Upoważnień takich nie przewidywały też przepisy wykonawcze do ustawy Prawo przewozowe (Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 stycznia 1995r. wydane na podstawie art. 34 ust. l tej ustawy, Dz. U. z 1995r. Nr 5, póz. 28), a którymi posiłkował się organ samorządowy uchwalając w/w przepisy porządkowe. Zatem zasadne jest przyjęcie według skarżącego, iż przedmiotowe przepisy prawa miejscowego uchwalone zostały i wprowadzone bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia i z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu oraz swobód określonych w art. 41 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T. wniosła o jej oddalenie, wskazując iż bezpodstawny jest zarzut wydania przepisów pozbawiających lub ograniczających pasażerom wolność i nałożenia na nich dodatkowych opłat bez podstaw prawnych. Organ wskazał, iż przepisy porządkowe wydane zostały na podstawie ustawy Prawo przewozowe. Podobnie jak w chwili obecnej tak i w czasie uchwalania zaskarżonych przepisów, art. 15 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe przewidywał, że podróżny jest obowiązany do przestrzegania przepisów porządkowych w transporcie. Przepis art. 15 ust. 2 pozwalał nawet na usunięcie pasażera ze środka transportowego, w przypadku gdy ten odmawiał zapłaty należności za przewóz, pod warunkiem, że usunięcie nie naruszałoby zasad współżycia społecznego. Tym samym – według organu - trudno jest uznać, że w przypadku, gdy pasażer korzystający z usług przewozu bez ważnego biletu odmawia okazania dokumentu lub utrudnia spisania danych personalnych, kontroler nie może uniemożliwić mu wyjścia z autobusu, dowieźć go do końcowego przystanku, a w razie potrzeby skorzystać z pomocy funkcjonariuszy Policji, Straży Miejskiej lub pracowników nadzoru. Pozbawienie kontrolujących takich uprawnień oznaczałoby w praktyce, że wykonujący usługi przewozowe nie mieliby możliwości wyegzekwowania należności. W odpowiedzi organ podkreślił, iż nie można przy tym utożsamiać takiego działania kontrolujących z konstytucyjnym pojęciem pozbawienia lub ograniczenia wolności w rozumieniu art. 41 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Szeroko rozumiana wolność osobista nie może – według organu - stać w kolizji z innymi normami prawa, zastrzeżonymi również w konstytucji, np. że wszyscy są wobec prawa równi. W innym przypadku pasażerowie regulujący opłatę za przejazd byliby w znacznie gorszej sytuacji od pasażerów odmawiających zapłaty i poddania się wylegitymowania w celu dochodzenia od nich zasadnych roszczeń z tytułu przejazdu bez biletu. Potrzeba podejmowania działań zgodnie z ustalonymi zasadami podanymi do wiadomości publicznej w celu wyegzekwowania należności nie jest żadnym działaniem bezprawnym ograniczającym lub pozbawiającym wolność. Niesłuszny według organu jest też zarzut, że przepisy § 17 pkt 6 i 7 godzą w interes społeczny. W interesie społecznym leży potrzeba wyegzekwowania należności od osób naruszających zasady przewozu środkami publicznymi, W przypadku korzystania z usług przewozu bez ważnego biletu, brak możliwości wylegitymowania osoby co do jej tożsamości spowoduje niemożność wyegzekwowania należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada między innymi legalność zaskarżonej decyzji, aktu prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, czy są one zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Rada Miejska w T. naruszyła przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 41 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładem przepisów pozwalających na chwilowe pozbawienie osoby wolności przez organ do tego uprawniony są przepisy zawarte w art. 11 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1399 ze zm.) w art. 40 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231) oraz w art. 15 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.). Również ustawa z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks postępowania karnego (Dz. U z 1997 r. Nr 89, poz. 555) przewiduje taką możliwość w art. 243 (tzw. zatrzymanie obywatelskie). Szczegółowe sposoby postępowania z osobą, która odmawia okazania dokumentu lub utrudnia spisanie danych przewiduje ustawa z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 50 poz. 601). W chwili podjęcia uchwały przez Radę Miejską w T. przepisy ustawy Prawo przewozowe nie dawały podstaw do ograniczenia lub pozbawienia pasażera wolności. Przepis art. 33a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe stanowił – w chwili wydania uchwały – iż, w razie stwierdzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu bądź dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego, przewoźnik może pobrać właściwą należność i opłatę dodatkową. W razie nieuiszczenia należności przewoźnik lub osoba przez niego upoważniona ma prawo żądać okazania dokumentu umożliwiającego stwierdzenie tożsamości w celu dochodzenia roszczenia. Obecnie według art. 33a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe przewoźnik lub osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. W razie stwierdzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu albo dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego, przewoźnik lub osoba przez niego upoważniona powinni pobrać właściwą należność i opłatę dodatkową (art. 33a ust. 3 ustawy Prawo przewozowe). W sytuacji gdy podróżny odmawia zapłacenia należności przewoźnik lub osoba przez niego upoważniona ma prawo żądać okazania dokumentu umożliwiającego stwierdzenie tożsamości podróżnego (art. 33a ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo przewozowe). Z kolei gdy pasażer odmawia zapłacenia należności i nie można ustalić jego tożsamości przewoźnik lub osoba przez niego upoważniona ma prawo zwrócić się do funkcjonariusza Policji i innych organów porządkowych, które mają, zgodnie z przepisami prawa, uprawnienia do ustalania tożsamości osób, o podjęcie czynności zmierzających do ustalenia tożsamości podróżnego (art. 33a ust 4 pkt 2 ustawy Prawo przewozowe). Z przedstawionych przepisów wynika, że również obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo przewozowe nie dają podstaw do ograniczenia lub pozbawienia wolności pasażera. Jako podstawa prawna uniemożliwienia pasażerowi opuszczenia autobusu nie może być wskazany przepis art. 15 ustawy Prawo przewozowe, zarówno w brzmieniu z daty podjęcia uchwały jak i obecnym. Zasady postępowania z osobami odmawiającymi zapłaty za przejazd, określone zostały wyraźnie w art. 33a tej ustawy. Ponadto zauważyć należy, iż art. 15 prawa przewozowego dotyczy opuszczenia środka transportu, a nie zatrzymania w nim pasażera odmawiającego zapłacenia należności za przejazd. Zarówno w chwili podjęcia uchwały jak i obecnie nie było również podstaw do obciążenia pasażera kosztami dodatkowymi związanymi z interwencją służb porządkowych. Zgodzić się więc należy ze skarżącym, iż zasadne jest przyjęcie, że § 17 ust. 6 i 7 przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu ręcznego autobusami komunikacji miejskiej w T. uchwalony został bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia i z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu oraz swobód określonych w art. 41 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto wskazany przepis narusza art. 33a ust. 3 i 4 ustawy Prawo przewozowe. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz 1591 ze zm.) uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna. Stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...], zgodnie z art. 94 ust. 1 w/w ustawy, jest możliwe mimo upływu roku od jej podjęcia, gdyż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stwierdził nieważność § 17 pkt 6 i 7 Przepisów porządkowych przy przewozie osób i bagażu ręcznego autobusami komunikacji miejskiej w T. uchwalonych uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...]. O wstrzymaniu wykonania § 17 pkt 6 i 7 w/w uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.