III SA/Łd 397/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska,, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 roku sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] wydaną dnia [...] odmówił Z. Z. wydania zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy w pasie drogi powiatowej ulicy A o powierzchni 4,5 m2 - stoisko - stragan w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż przedmiotowe stoisko handlowe obejmuje teren bezpośrednio przylegający do zadaszenia obiektu Państwa W.. Stoisko stanowi trwałą konstrukcję w formie skrzyni pokrytej blachą i do tej pory zajmuje fizycznie teren pasa drogowego. Skrzynia - stragan swym położeniem wchodzi częściowo pod zadaszenie obiektu Państwa W.. Stragan nie jest obiektem budowlanym i powinien być usunięty. Decyzja oparta została na podstawie § 2 Uchwały Rady Miejskiej Nr LVIII/512/93 z dnia 9 czerwca 1993 r. mówiącej o zakazie handlu towarem w miejscach innych niż wyznaczone z wyłączeniem kwiatów i gazet /aktualnie również zniczy/. Do zagadnienia handlu stoiskowego kwiatami odnosi się dokument - "Wyjaśnienia Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia 30 lipca 1998 r., co do stosowania zasad zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Ł. Nr LVIII/512/93 z dnia 9 czerwca 1993 r. w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone " który mówi o niedozwolonym handlu w bezpośrednim sąsiedztwie kwiaciarni lub stacjonarnych punktów sprzedaży". Konfliktowa lokalizacja stoiska Pana Z. obejmuje właśnie ten przypadek usytuowania go w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu Państwa W.. Organ wydając decyzję wziął pod uwagę legalność usytuowania obiektu budowlanego, na której Pan K. W. /aktualny właściciel obiektu/ posiada ważne pozwolenie na użytkowanie obiektu. W sytuacji konfliktu, gdy tylko jedna strona jest w stanie udowodnić swój tytuł prawny do użytkowania terenu, druga strona nie mając takich uprawnień musi liczyć się z prawem i odpowiedzialnością zarządcy terenu jako organu upoważnionego do wydawania zezwoleń oraz faktem, że wydanie zezwolenia musi mieć na względzie również interes drugiej strony. Skoro Państwo W. nie wyrażają zgody na usytuowanie stoiska w konfliktowym miejscu organ postanowił orzec jak w sentencji. Pan Z. Z. odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta Ł. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., żądając jej uchylenia. Podniósł brak podstawy prawnej do odmowy wydania zezwolenia. Powołana przez organ uchwała Rady Miasta stanowi, że handel kwiatami i zniczami nie podlega zakazom handlu w pasie drogowym. Ponadto całkowicie błędne było powołanie się przez organ na Wyjaśnienia Prezydenta, które to "Wyjaśnienia" nie są aktem prawnym. Wyjaśnił również, że nie handluje w bezpośrednim sąsiedztwie Państwa W.. Odległość od budynku wynosi 2 m i zadaszenie wykonane przez Pana W. nie wchodzi w skład powierzchni zabudowy obiektu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /tekst jedn. Dz.U z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm./, art.40 ust.1 i ust.2 pkt 4, art.4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jedn. Dz.U z 2004 r., Nr 204, poz.2086/ - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uzasadniając swoje orzeczenie wyjaśnił, iż zgodnie z generalną zasadą w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, a ustanowienie innych obiektów stanowi wyjątek od tej zasady /art.39 ust.1/. Stosownie do art.39 ust.3 ustawy - w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń i obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Udzielenie zezwolenia należy do kompetencji zarządcy drogi i podlega ocenie tego organu, co nie oznacza dowolności, ale wymaga rozważenia, czy jest to wypadek uzasadniony w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych i przy zachowaniu ogólnych zasad postępowania. Umieszczenie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest dozwolone, a zlokalizowanie obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu, jako odstępstwa od tej reguły, może nastąpić jedynie za zezwoleniem /art.40 ust.1 i 2 ustawy/. Odwołujący w poprzednich latach otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jednakże takie rozstrzygnięcie nie oznacza, że zarządca drogi jest bezwzględnie związany wydaniem następnego zezwolenia, o ile tylko zainteresowany wystąpi z kolejnym wnioskiem. Rozpoznanie każdego wniosku wymaga uwzględnienia wszystkich mających dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Strona ubiega się o zezwolenie na stoisko handlowe, które stanowi umieszczona w pasie drogowym ulicy A skrzynia o wymiarach: długość 3,12 m, szerokość 1,30 m, wysokość 1 m, wykonane w konstrukcji stalowej z kątowników, obita blachą ocynkowaną, umieszczona w odległości 1,95 m od budynku kwiaciarni należącej do Pana W.. Lokalizacja obiektu handlowego Państwa W. nastąpiła w oparciu o decyzję organu administracji - pozwolenia na budowę inwestycji na nieruchomości położonej przy ulicy A 78. Skrzynia nie stanowi obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prowadząc postępowanie miał na względzie zasadę szczegółowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Podniesiony w odwołaniu zarzut nierównego traktowania obywateli nie jest zasadny, bowiem Pan Z. w rejonie ulicy A dysponuje obiektem handlowym, na który otrzymuje wydawane zezwolenia i korzysta również z dodatkowej powierzchni przy obiekcie. Pan Z. Z. w dniu 9 czerwca 2005 r. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art.107 § 3 kpa oraz art.7, 8, i 11 kpa - poprzez nie wskazanie przyczyn odmowy wydania zezwolenia w ramach uznania administracyjnego, z ograniczeniem się do przytoczenia przepisów, z których treści wynika możliwość udzielenia zezwolenia i bez wskazania, dlaczego zezwolenie to nie może zostać udzielone wnioskodawcy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż zadaniem organu administracyjnego było rozstrzygnięcie sprawy z zakresu korzystania z dróg publicznych, a nie koncesjonowania działalności handlowej. Organ administracyjny w ramach swobodnego uznania administracyjnego miał obowiązek wskazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie udziela zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale z przyczyn związanych z korzystaniem z dróg publicznych, a nie dotyczących wolności handlu. Tymczasem z uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie może zostać udzielone wnioskodawcy, gdyż ma on już jeden pawilon handlowy w pobliżu, natomiast obok miejsca gdzie miałby zostać zlokalizowany stragan mieści się już pawilon K. W.. Przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia mógłby być nie budzący wątpliwości interes ogólny, a nie obawy innego handlowca, który obawia się konkurencji dla prowadzonej działalności gospodarczej. Wydana decyzja w ocenie skarżącego narusza jego zaufanie do organów Państwa. Wcześniej uzyskiwał on zezwolenia na zajęcie pasa drogi. Dlatego też nie może zrozumieć przesłanek obecnie udzielonej odmowy. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Łd 652/97 stwierdzający "zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art.8 kpa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, iż zgodnie z generalną zasadą wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, a ustawienie innych obiektów stanowi wyjątek od tej zasady /art.39 ust.1/. Każdorazowe umieszczenie urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenie, zwłaszcza na zajęcie chodnika, może być udzielone o ile umieszczenie obiektu nie powoduje utrudnienia w ruchu i komunikacji. Z ustaleń w sprawie i załączonej do akt dokumentacji wynika, że usytuowanie na terenie chodnika obiektu w formie skrzynki umieszczonej na fundamencie powoduje utrudnienie w komunikacji. Udzielanie w przeszłości zezwoleń skarżącemu nie mogło stanowić podstawy udzielenia zezwolenia obecnie. Usytuowanie obiektu powoduje utrudnienie w komunikacji oraz narusza granice terenu, gdzie otrzymał zezwolenie inny użytkownik. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U nr 153, poz.1269/ Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art.145 § 1 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz.U nr 153, poz.1270/ decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy prawa procesowego - art.7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art.40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jedn. Dz.U z 2004 r., Nr 204, poz.2086/ zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka, zgodnie z art.39 ust.3 powołanej ustawy, posiada charakter uznaniowy, a zatem w myśl art.7 kpa, organ administracyjny ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych /v. wyrok NSA z dnia 28.04.2003 r., sygn. II SA 2486/01 -LEX nr 149543/. Organ działając w granicach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Decyzja uznaniowa wymaga dokładnego i logicznego uzasadnienia. Jak przyznał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, zgodnie z generalną zasadą wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych /art.39 ust.1 ustawy/ w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować uszkodzenie lub zniszczenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie ruchu drogowego. Zezwolenie nie może być udzielone, jeśli umieszczenie na pasie drogowym obiektu powoduje utrudnienie w ruchu i komunikacji. W takim przypadku występuje kolizja między interesem strony ubiegającej się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a interesem społecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając zaskarżoną decyzję /podobnie jak organ I instancji/ nie zajęło się w ogóle kwestią utrudnień w ruchu i komunikacji, które ewentualnie powstałyby w przypadku wydania Panu Z. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoncentrowało się natomiast na konflikcie istniejącym między skarżącym, a Państwem W.. Do zagadnienia utrudnień w ruchu i komunikacji organ odwoławczy odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę. W piśmie tym stwierdzono, że z ustaleń w sprawie i załączonej dokumentacji wynika możliwość powstania zagrożeń komunikacyjnych w przypadku usytuowania na chodniku obiektu w formie skrzyni. Powyższe stanowisko nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy /jak i organ I instancji/ nie zawiera informacji, czy i jakie dowody na okoliczność występowania utrudnień komunikacyjnych były przedmiotem badania organu. Nie można zatem uznać, że materiał dowodowy został w sprawie administracyjnej zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Tym samym przyjąć należy, że wydając zaskarżoną decyzję, Kolegium naruszyło przepisy art.7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W ocenie sądu trafny jest zawarty w skardze zarzut, iż organ wydając decyzję odmowną zobowiązany był wykazać, że interes społeczny /a nie interes konkurenta handlowego/ uniemożliwiać może uwzględnienie wniosku o zajęcie pasa drogowego. Również zasadne jest stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przez organ art.8 kpa. Skoro organ administracyjny wydawał w okresach wcześniejszych zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to wydając decyzję odmowną zobowiązany był dokładnie wyjaśnić przyczyny zmiany dotychczasowego stanowiska. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]. Organ rozpoznając ponownie sprawę zgromadzi materiał dowodowy umożliwiający ustalenie, czy stoisko handlowe skarżącego utrudnia ruch w pasie drogowym. W uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśni relacje między interesem wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego, a interesem społecznym. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art.152 powołanej ustawy.