III SA/Łd 400/08

Dnia 22 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Irena Krzemieniewska Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak Protokolant Referent stażysta Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 grudnia 2007 roku, Nr XVI/138/2007 w przedmiocie regulaminu korzystania z posiłków w stołówkach szkolnych funkcjonujących w szkołach prowadzonych przez Gminę - Miasto Sieradz 1. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Gminy – Miasta Sieradz na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. stwierdza, że uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku III SA/Łd 400/08 UZASADNIENIE Rada Miejska W Sieradzu podjęła w dniu 27 grudnia 2007 roku uchwałę Nr XVI/138/2007 w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z posiłków w stołówkach szkolnych funkcjonujących w szkołach prowadzonych przez Gminę – Miasto Sieradz.". Zgodnie z § 2 podjętej uchwały wykonanie uchwały zostało powierzone dyrektorom szkół prowadzonych przez Gminę –Miasto Sieradz. W świetle § 3 wejście w życie uchwały przewidziano po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą od dnia 1 stycznia 2008 roku. Wojewoda Łódzki w piśmie z dnia 6 marca 2008 roku skierowanym do Rady Miejskiej w Sieradzu stwierdził, że powierzenie wykonania przedmiotowej uchwały dyrektorom szkół zostało powzięte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wezwał Radę Miejską w Sieradzu do wypowiedzenia się w terminie 7 dni, czy Rada dokona zmian powyższej uchwały we wskazanym zakresie, informując, iż w przeciwnym razie zaskarży przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Rada Miejska w Sieradzu nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Wojewody Łódzkiego. Wobec powyższego Wojewoda Łódzki wystąpił ze skargą na § 2 uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 grudnia 2007 roku Nr XVI/138/2007 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając istotne naruszenie art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi i wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru powołując się na powyższe przepisy argumentował, że postanowienia § 2 zaskarżonej uchwały stoją w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Podniósł, że w stosunkach obowiązujących w administracji publicznej nie obowiązuje zasada, iż co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz przeciwnie obowiązuje zasada, że dozwolone jest to na co zezwalają przepisy prawa. Rada Miejska w Siseradzu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy działań jakie muszą zostać podjęte przez prezydenta (wykonanie uchwały), a nie obowiązków nałożonych na radę (powierzenie wykonania uchwały). Wskazała, że do grona osób, które mogą być upoważnione do wykonania uchwał Rady Miejskiej w Sieradzu można zaliczyć takie podmioty jak Przewodniczącego Rady Miejskiej, komisje rady, skarbnika lub sekretarza miasta, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych ( a taką osobą jest bez wątpienia dyrektor szkoły). W opinii Rady Miejskiej, gdyby przyjąć argumentację Wojewody Łódzkiego zbędne byłoby określanie w uchwale informacji o tym kto ma ją wykonać, skoro zawsze miałby to być prezydent. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że uzasadnione są zarzuty Wojewody Łódzkiego wskazujące na istotne naruszenia przepisów prawa – ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) Skład rozpatrujący niniejszą sprawę zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, iż § 2 uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu Nr XVI/138/2007z dnia 27 grudnia 2007 roku w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z posiłków w stołówkach szkolnych funkcjonujących w szkołach prowadzonych przez Gminę – Miasto Sieradz." jest niezgodny z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności, gdyż w tym zakresie uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są rada gminy oraz wójt ( burmistrz, prezydent miasta), przy czym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15), zaś wójt organem wykonawczym gminy ( art. 26 ust. 1). Zgodnie z normą art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2). Wobec tak ustalonego stanu prawnego Sąd stwierdza, że w świetle cytowanych wyżej przepisów organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt wykonuje uchwały gminy i zadania gminy określone w przepisach prawa, w szczególności m.in. określa sposób wykonania uchwały. Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. W tym względzie oznacza to, że do zadań wójta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że ustanowienie wójta organem wykonawczym gminy nie oznacza, że wszelkie zadania organu wykonawczego wójt wykonuje osobiście. Oczywiście określenie sposobu wykonania konkretnej uchwały zależy od treści danej uchwały, jak również od tego w jakim zakresie uchwała wymaga wykonania. Jednak co do zasady sprawa wykonywania uchwał rady, w tym określenie sposobu ich wykonywania, została ustawowo zaliczona do zadań (kompetencji) wójta. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Rada Miejska powierzając wykonanie podjętej uchwały określającej "Regulamin korzystania z posiłków w stołówkach szkolnych funkcjonujących w szkołach prowadzonych przez Gminę – Miasto Sieradz." – dyrektorom szkół prowadzonych przez Gminę - Miasto Sieradz naruszyła istotnie postanowienia wskazanych wyżej art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podziela pogląd Wojewody Łódzkiego, wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w stosunkach obowiązujących w administracji publicznej nie obowiązuje zasada, iż co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz przeciwnie obowiązuje zasada, że dozwolone jest to na co zezwalają przepisy prawa. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, by rada gminy mogła powierzyć wykonanie podejmowanych przez siebie uchwał organom innym niż wójt (burmistrz, prezydent miasta). Również w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sieradzu., nie wskazała przepisu prawa, z którego to upoważnienie w tej konkretnej sprawie miałoby wynikać. Godzi się podnieść, że sprawa dotyczy wykonania uchwały określającej zasady korzystania z posiłków w stołówkach szkolnych funkcjonujących we wszystkich szkołach prowadzonych przez Gminę-Miasto Sieradz. W ocenie Sądu uregulowania zaskarżonej uchwały należą do kategorii przepisów prawa miejscowego i tylko powierzenie wykonania takiej uchwały wójtowi, jako organowi wykonawczemu gminy gwarantuje właściwą i jednolitą jej realizację na terenie jej obowiązywania. Sąd nie podziela argumentacji Rady Miejskiej w Sieradzu, że art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy działań jakie muszą zostać podjęte przez prezydenta, a nie obowiązków nałożonych na radę. W ocenie Sądu regulacji tej nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro wójt jest organem wykonawczym gminy i do jego kompetencji i zadań ustawa zalicza wykonywanie uchwał rady gminy, w tym w szczególności określenie sposobu ich wykonania, to wobec braku odmiennych lub modyfikujących te kompetencje przepisów prawa nie sposób podzielić stanowiska Rady Miejskiej w Sieradzu, że kwestia odpowiedniego powierzenia wykonania konkretnej uchwały jest sprawą wyboru rady. Odwoływanie się do przykładu innych uchwał, których wykonanie powierzono innym osobom pozostaje poza oceną Sądu, który bada legalność konkretnie zaskarżonej uchwały i stwierdza, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1). Mając powyższe na uwadze, na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Stosownie do treści art. 152 ustawy Sąd orzekł, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. a.ł.