III SA/Łd 405/09

Dnia 24 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 roku sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) przyznaje adwokat K. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złote obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat K. S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Z. działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości Narodowemu Funduszowi Zdrowia – [...] Oddziałowi Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podanie Z. P. w sprawie sfinansowania kosztów leczenia protetycznego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż warunki udzielania oraz zakres stomatologicznych świadczeń finansowanych ze środków publicznych, w tym świadczeń protetyki stomatologicznej reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008r., Nr 164, poz. 1027 z późń. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 listopada 2004 roku w sprawie wykazu gwarantowanych świadczeń lekarza dentysty i materiałów stomatologicznych oraz rodzaju dokumentu potwierdzającego uprawnienia do tych świadczeń (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2601). Z regulacji zawartych we wskazanych aktach prawnych wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia podania Z. P. jest Narodowy Fundusz Zdrowia, co uprawniało organ w myśl art. 65 § 1 k.p.a. do przekazania podania organowi właściwemu w sprawie. Powyższe postanowienie wraz z pouczeniem o przysługującym środku zaskarżenia i terminie do jego wniesienia zostało doręczone Z. P. w dniu 29 maja 2009 roku. W dniu 8 czerwca 2009 roku, na powyższe postanowienie Z. P. złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziło, iż zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] skarżący z wraz z prawidłowym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia odebrał w dniu 29 maja 2009 roku, co oznacza, iż w świetle art. 57 § 1 i art. 141 § 2 k.p.a. termin do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie upłynął w dniu 5 czerwca 2009 roku. Skarżący natomiast złożył zażalenie dopiero w dniu 8 czerwca 2009 roku. Na powyższe postanowienie Z. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której szczegółowo przedstawił swój stan zdrowia i trudną sytuację materialną, w jakiej się obecnie znajduje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, ewentualnie przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie wskazać należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., przyjmując, że pismo skarżącego z dnia 8 czerwca 2009 roku zatytułowane "odwołanie" stanowi zażalenie na postanowienie organu I instancji w sprawie przekazanie pisma skarżącego według właściwości do NFZ, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącego nie była bowiem tak jednoznaczna, jak uznało Kolegium. W piśmie tym strona w pierwszym zdaniu wskazywała przyczyny, z powodu których "tak długo nie odwoływała się od decyzji" - kłopoty zdrowotne. Tak więc zachodziły wątpliwości, czy pismo skarżącego choć zatytułowane "odwołanie", nie zawierało również w swojej treści wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Bez wyjaśnienia tej okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, iż skarżący wniósł zażalenie z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu, wydanie takiego orzeczenia, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy wątpliwościach między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro z pisma skarżącego, zatytułowanego wprawdzie "odwołanie", nie można jednoznacznie określić treści żądania, a są przesłanki by sądzić, iż domaga się ona również przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, to obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.) sąd zawarł tezę, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (sygn. akt I SA 367/90) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego przed rozstrzygnięciem sprawy było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącego jest tylko złożenie zażalenia od postanowienia organu I instancji przekazującego jego wniosek według właściwości innemu organowi, czy też Z. P. wniósł także o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, skoro już w pierwszym zdaniu "odwołania" przeprasza, że tak długo się nie odwoływał, a w dalszej części swojego pisma podnosił argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść pisma skarżącego z dnia 8 czerwca 2009 roku, rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązek rozważenia tych okoliczności, a tym samym obowiązek zwrócenia się do strony o sprecyzowanie stanowiska. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 1994 r. SA/Łd 15/93 (Prok. i Pr. 1995/2/55) wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych wypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy te - stosownie do zasady zawartej w art. 9 k.p.a. powinny o tej możliwości pouczyć stronę. Przepis art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną, według której organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej. Podmiotem uprawnionym jest strona postępowania, której organ z urzędu ma obowiązek w toku całego postępowania udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem sprawy. Z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie , że "organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Bierność organu w opisanym wyżej zakresie stanowi naruszenie prawa (patrz wyrok NSA I OSK 374/06 z 28.09.2006r. wydany w sprawie III SA/Łd 635/05 - niepublikowany). Sposób sporządzenia "odwołania" wskazuje, że skarżący posiada niską świadomość prawną, nie jest obeznany z praktyką działania organów administracji publicznej i nie posiada umiejętności pisania pism procesowych. Mimo to w pierwszym zdaniu środka odwoławczego widnieje zapis "przepraszam, że tak długo nie odwoływałem się od decyzji Pana Prezydenta Z. bo moje choroby tak właśnie działają (...)". Tak sformułowany zapis mógł sugerować, że pismo skarżącego zawiera elementy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zatem - ze względu na nieporadność strony oraz jej cechy osobiste - organ odwoławczy zobligowany był do wyjaśnienia czy pismo skarżącego nie stanowi środka odwoławczego i jednocześnie prośby, o której mowa w art. 58 § 1 w związku z art. 59 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowane, a okoliczności sprawy mogły wskazywać na to, że mimo nominalnego "odwołania", intencją strony było złożenie także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości innemu organowi. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez skarżącego pisma z dnia 8 czerwca 2009 roku i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że konsekwencją ustalenia intencji strony równoczesnego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu jest konieczność rozpoznania tegoż wniosku w pierwszej kolejności przez właściwy organ. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 250 w/w ustawy w związku z § 18 ust.1 pkt.1c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackich oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1348 ze zm.) Sąd przyznał adwokatowi K. Sz. kwotę 292,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł - wynagrodzenie adwokata, 52,80 zł - podatek od towarów i usług. a.ł.