III SA/Łd 411/25

Dnia 22 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 roku sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2025 roku nr SKO.4100.61.2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z dnia 21 marca 2025 roku znak: RRiGZ.680.18.2024 PwGR; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej D. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 15 kwietnia 2025 r., nr SKO.4100.61.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk z 21 marca 2025 r., znak: RRiGZ.680.18.2024 PwGR o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin – położonym we wsi Z. w okresie od 3 sierpnia 1992 r. do 30 września 1994 r. i o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że prowadziła indywidualne gospodarstwo rolne w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 20 listopada 2024 r. D. C. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym, położonym w miejscowości Z., działka nr [...], o obszarze 7 ha i 5 a, prowadzonym w latach 1976-1994 przez S. G. i R. G. w okresie od 3 sierpnia 1992 r. do 30 września 1994 r. oraz prowadzonym przez skarżącą w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. celem wyliczenia pracowniczego stażu pracy. Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk pismem z 3 grudnia 2024 r. zawiadomił skarżącą o braku możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym R. G. i S. G., położonym w miejscowości Z. w gminie L., w okresie od 3 sierpnia 1992 r. do 30 września 1994 r. oraz w gospodarstwie prowadzonym indywidualnie przez skarżącą w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r., położonym w miejscowości Z., gmina L.. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżąca pismem z 9 stycznia 2025 r. wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z pierwotnym wnioskiem. Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk postanowieniem z 16 stycznia 2025 r. odmówił wydania D. C. zaświadczenia potwierdzającego, że pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin położonym we wsi Z. w okresie od 3 sierpnia 1992 r do 30 września 1994 r., prowadziła indywidualne gospodarstwo rolne w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 11 lutego 2025 r. na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk postanowieniem z 21 marca 2025 r. odmówił wydania D. C. zaświadczenia stwierdzającego, że pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, położonym we wsi Z. w okresie od 3 sierpnia 1992 r. do 30 września 1994 r., prowadziła indywidualne gospodarstwo rolne w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wskazała, że z przedłożonych przez nią dokumentów w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wynikają dane, o których potwierdzenie wystąpiła. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie z 21 marca 2025 r. podniósł, że organ pierwszej instancji stosownie do normy zawartej w art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to wykazało, że z prowadzonej ewidencji, rejestrów bądź innych danych (dokumentów) nie wynika, aby skarżąca była zatrudniona w gospodarstwie rolnym swoich rodziców tj. S. G. i R. G., czy też była uwidoczniona jako domownik (członek rodziny) w latach 1976-1994, czy też jako domownik pracowała w tym gospodarstwie rolnym, podobnie zresztą jak i to, że skarżąca prowadziła indywidualne gospodarstwo rolne w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. Wiadomym jest jedynie, że: skarżąca była zameldowana od urodzenia do 20 kwietnia 2004 r., w Z., gm. L.. Od 1 stycznia 1976 r. do 31 grudnia 1995 r. istniało w miejscowości Z., gospodarstwo rolne o powierzchni 7,20 ha na nazwisko R. G. i S. G.. Od 1 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 2002 r. istniało w miejscowości Z., gospodarstwo rolne o powierzchni 6,62 ha na nazwisko D. C.. Z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia KRUS z 10 marca 2003 r. wynika, że w okresie od 25 października 1994 r. do 30 września 1997 r., podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia w żądanym przez skarżącą zakresie, bowiem skoro nie dysponuje żadnymi dowodami w prowadzonych przez siebie ewidencjach czy też rejestrach lub innymi danymi (dokumentami), to nie może poświadczyć pracy strony w gospodarstwie rolnym, a w szczególności okresu pracy, niezależnie zresztą dla jakich celów. Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk, jako organ administracji (organ podatkowy), np. prowadzi ewidencję podatkową w zakresie podatku rolnego, podatku od nieruchomości i może dysponując tymi danymi potwierdzić określone fakty, ale nie prowadzi ewidencji zatrudnienia w rolnictwie czy też ewidencji okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie w charakterze domownika. Organ drugiej instancji podkreślił, że nie kwestionuje danych wynikających z przedłożonych przez skarżącą dokumentów (adresu jej zameldowania, podlegania przez nią w okresie od 25 października 1994 r. do 30 września 1997 r. ubezpieczeniu społecznemu rolników, czy też istnienia w miejscowości Z. gospodarstwa rolnego), jednak istotnym jest, że skoro Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk nie dysponuje danymi z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów prowadzonych przez ten organ, to nie jest możliwym wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Istotą w tym przypadku nie jest więc potwierdzenie faktu zameldowania skarżącej pod danym adresem, jak również faktu istnienia w latach 1976-1994 (odpowiednio 1994-2002) gospodarstwa rolnego S. G. i R. G. czy też skarżącej, co zresztą jest bezsporne i wynika wprost chociażby z zebranego materiału dowodowego, lecz czy skarżąca od 3 sierpnia "1976 r." do 30 września 1994 r. pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, na co wskazuje treść jej wniosku dla potrzeb ustalenia stażu pracy, czy skarżąca od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. prowadziła i pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę i wydając zaskarżone postanowienie usunął powstałe wątpliwości, bowiem wskazał, że z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych (dokumentów) wynika, że od 1 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 2002 r. istniało gospodarstwo rolne na nazwisko D. C. (G.), co wyłącznie potwierdza, że istniało dane gospodarstwo rolne, którego posiadaczem była D. C., ale nie potwierdza jej osobistej i fizycznej pracy w tym gospodarstwie, a samo posiadanie/własność nie zawsze jest tożsame z prowadzeniem działalności rolniczej i świadczeniem w nim pracy. Zupełnie inny jest zakres przedmiotowy wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk zaświadczenia z 18 listopada 2024 r. od zakresu żądania wydania wnioskowanego zaświadczenia, które winno potwierdzać, że D. C. pracowała osobiście we własnym gospodarstwie rolnym. Powyższe znajduje swoje poparcie w złożonym przez D. C. odwołaniu tj. piśmie z 30 marca 2025 r., w który wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że prowadziła i pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. Postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w innych sposób. Nie jest zatem konieczne współdziałanie z osobą zainteresowaną treścią zaświadczenia. Nie jest konieczne również przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Ustawodawca przewidując krótki termin załatwienia wniosku uznał, że potwierdzenie okoliczności nie będzie nastręczało takich trudności, by niemożliwym było ich niezwłoczne ustalenie. Organ administracji wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie narusza prawa w sytuacji, gdy nie posiada wiedzy o określonym stanie rzeczy, a wynikającym z będących w jego gestii rejestrów, ewidencji lub innych danych. Organ pierwszej instancji nie wydaje zaświadczenia w oparciu o dokumenty przedłożone przez stronę wnoszącą o wydanie zaświadczenia o żądanej treści bazując wyłącznie na prowadzonych ewidencjach, rejestrach bądź innych danych (dokumentach będących w jego posiadaniu). Zaświadczenia nie wydaje się więc w oparciu o oświadczenia danej strony, czy też przedłożone przez tą stronę dokumenty, lecz wyłącznie w oparciu o posiadane przez organ administracji dane. Tym samym nie było podstaw do uwzględnienia wniesionego zażalenia. Organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, bowiem skoro dokumenty będące w jego posiadaniu nie potwierdzają danych, o które skarżąca wnioskowała, to nie mógł on skutecznie wydać takiego zaświadczenia. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy. Nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Ustawodawca przewidział wprost w tej normie sytuację, gdy wójt, burmistrz, prezydent miasta, nie dysponuje określonymi dokumentami. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie dysponuje określonymi dokumentami, a więc, gdy zachodzi konieczność wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia to równie jasno w art. 3 ust. 3 powołanej powyżej ustawy stanowi się, że w przypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Tym samym odmowa wydania zaświadczenia określonej treści nie wyklucza wykazania przez stronę okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, ale może to mieć miejsce w innym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. C. wniosła o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na ustaleniu, że Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk nie dysponował dowodami pozwalającymi na wydanie zaświadczenia we wnioskowanym zakresie potwierdzającego pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, położonym we wsi Z. w okresie od 3 sierpnia 1992 r. do 30 września 1994 r. oraz o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że prowadziła i pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r., podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania powinna doprowadzić do ustalenia, że są podstawy do wydania zaświadczenia we wnioskowanym zakresie; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., art. 217 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy organ drugiej instancji winien był je uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust 1 ustawy o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że znajdujące się w posiadaniu organu pierwszej instancji dowody z dokumentów nie wystarczą do tego, aby wydać zaświadczenie o wnioskowanej treści, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanej normy prawnej w sposób jednoznaczny dowodzą spełnienia przesłanek potwierdzających żądanie wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk, sąd stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa uzasadniające ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w indywidulanym gospodarstwie rolnym w miejscowości Z., działka nr [...] o obszarze 7 ha 5 a, prowadzonym w latach 1976-1994 przez rodziców S. G. i R. G., w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w okresie od 3 sierpnia 1992 r. do 30 września 1994 r. oraz prowadzenie przez nią w okresie od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. indywidualnego gospodarstwa rolnego celem przedłożenia w zakładzie pracy w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zwanej dalej "ustawą o wliczaniu okresów pracy". Organy administracji trafnie uznały, że jest to wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przy czym w myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Równocześnie ustawodawca zaznaczył, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także: 1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, 2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, 3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Równocześnie ustawodawca zaznaczył w art. 1 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach. Nadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Przy czym, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy). Co więcej, zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. W świetle powyższych przepisów nie może być wątpliwości co do tego, że jeśli urząd gminy, do którego wystąpił pracownik dysponuje "dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia" – to wówczas zobowiązany jest wydać pracownikowi zaświadczenie stwierdzające jego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. Zaświadczenie urzędu gminy jest podstawowym środkiem dowodzenia pracy w gospodarstwie rolnym. Jako zasadę przyjmuje się więc, że to zaświadczenie jest dowodem wykonywania pracy w takim gospodarstwie (por. A. Rzetecka-Gil, Ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Komentarz, Lex/el, 2022 r.). Wskazać należy, że przywołany wyżej przepis art. 1 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tymże gospodarstwie. Ustawodawca nie zdefiniował jednak użytego we wskazanych przepisach sformułowania "prowadzenie gospodarstwa rolnego". W tym zakresie utrwalone są jednakże poglądy judykatury i piśmiennictwa, zgodnie z którymi przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (tj. osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 k.c., a ponadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych dotyczących tego gospodarstwa (por. chociażby wyroki NSA z 5 października 2001 r., II SA 1851/01 oraz z 18 maja 1999 r., II SA 204/99). W aktach sprawy znajdują się podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk dokumenty z 18 stycznia 2024 r. (załączniki 3 i 5) stwierdzające, że gospodarstwo rolne w miejscowości Z. o powierzchni 7,20 ha istniało od 1 stycznia 1976 r. do 31 grudnia 1995 r. na nazwisko R. i S. G., o powierzchni 6,62 ha istniało od 1 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 2002 r. na nazwisko D. C. (G.) i z 15 listopada 2024 r. (załącznik 4), według którego skarżąca była zameldowana na pobyt stały-czasowy w Z., gm. L. od urodzenia do 20 kwietnia 2004 r. Z załączonych przez skarżącą do wniosku o wydanie zaświadczenia dokumentów natomiast wynika, że 25 października 1994 r. skarżąca nabyła na podstawie umowy darowizny własność działki nr [...] we wsi Z., gm. L. o powierzchni 7 ha 5 a, na której znajdował się dom mieszkalny murowany trzyizbowy oraz obora ze stodołą pod jednym dachem. Darczyńcy oświadczyli, że zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej (akt notarialny Repertorium A nr [...] – załącznik 1). W okresie od 25 października 1994 r. do 30 września 1997 r. skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników i za ten okres zostały opłacone składki (zaświadczenie Kierownika Placówki Terenowej KRUS dotyczące okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, okresów podlegających zaliczeniu oraz wysokości opłaconych składek z 10 marca 2003 r. – załącznik 2). U podstaw wydanego w rozpoznawanej sprawie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści legło stwierdzenie, że organ nie dysponuje dokumentami, na podstawie których można byłoby wydać zaświadczenie o żądanej przez skarżącą treści. Analiza danych posiadanych przez organ pierwszej instancji nie pozwoliła, według organów administracji, na stwierdzenie, że skarżąca we wskazanych przez nią we wniosku okresach tj. od 3 sierpnia 1992 r. do 30 września 1994 r. pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym jako domownik oraz od 1 października 1994 r. do 31 grudnia 2002 r. prowadziła indywidulanie gospodarstwo rolne. Organ pierwszej instancji wyjaśnił bowiem, że zebrane informacje nie są wystarczające, aby ustalić, że wnioskodawczyni pracowała w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika oraz pracowała osobiście we własnym gospodarstwie rolnym. Gmina nigdy nie prowadziła ewidencji osób, w tym domowników pracujących w poszczególnych gospodarstwach rolnych oraz ewidencji mieszkańców pracujących w poszczególnych gospodarstwach rolnych, ewidencji wypadków przy pracy w gospodarstwie rolnym, ewidencji dochodów osiąganych w gospodarstwach rolnych, które to ewidencji mogłyby wskazywać na fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia zgodnie z dyspozycją art. 219 k.p.a. W ocenie sądu rozstrzygnięcie organu o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia jest przedwczesne. Wyjaśnienia wymaga, że z treści przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach przewidzianych w art. 217 § 2 k.p.a. W pierwszym przypadku, a taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, zaświadczenie jest wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), a w drugim przypadku, zaświadczenie wydaje na żądanie strony mającej interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym przypadku organ ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega w takiej sytuacji badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w przypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia, powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy rzeczywiście ma on interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie ma tego interesu, odmawia wydania zaświadczenia lub odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 217 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Warszawa, 2024, Legalis). Obowiązek wydania zaświadczenia, którego wystawienia przez organ administracji domagała się skarżąca wynika z treści art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy, w treści którego ustawodawca posłużył się sformułowaniem "urząd gminy jest obowiązany stwierdzić". Przy czym w orzecznictwie sformułowanie to – "urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" – intepretowane jest jako obowiązek organu. Przyjmuje się, zakładając racjonalność ustawodawcy, który obliguje urząd gminy do wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym, że musiał on mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi ten urząd dysponuje. W związku z tym ustawodawca założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Jako dokumenty potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rolnym traktuje się księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencję wojskową, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentację związaną z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. np.: wyroki NSA: z 19 kwietnia 2018 r., I OSK 1386/16; z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09; z 29 czerwca 2010 r., II OSK 1122/09; z 29 czerwca 2010 r., I OSK 1121/09; a także wyrok WSA w Opolu z 9 września 2009 r., II SA/Op 210/09; wyrok WSA w Lublinie z 22 lutego 2017 r., II SAB/Lu 26/17 i z 11 lipca 2019 r., III SA/Lu 138/19). Przy czym postępowanie to, ze względu na istotę zaświadczenia, charakteryzuje się uproszczeniem i odformalizowaniem, gdyż nie zmierza ono do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a co za tym idzie nie ma podstaw do przeprowadzenia w nim pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Zakresu postępowania wyjaśniającego dotyczy art. 218 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zwrot "w koniecznym zakresie" intepretowany powinien być w ten sposób, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę w tym zakresie – zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. – przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już, faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. np.: wyroki NSA: z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12; z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12). Nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku podjąć wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w rozumieniu odnalezienia i przetworzenia, na potrzeby wystawienia zaświadczenia, danych posiadanych w swoich zasobach. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., I OSK 1227/06). W postępowaniu zaświadczeniowym powinny być stosowane zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie podkreśla się bowiem, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego (vide chociażby: M. Jaśkowska, Komentarz do art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany Lex/el, 2019 r.). W świetle powyższego zdaniem sądu, o ile przedstawiona przez organy administracji charakterystyka postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia jest prawidłowa, o tyle już zastosowanie tych przepisów było wadliwe. Zaświadczenie urzędu gminy jest podstawowym środkiem dowodzenia pracy w gospodarstwie rolnym a więc zasadą jest, że to zaświadczenie jest dowodem wykonywania pracy w takim gospodarstwie. Stąd w orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy, organ administracji musi dołożyć należytej staranności. Zobowiązany jest więc do rzetelnego zbadania wszystkich posiadanych ewidencji i rejestrów oraz dokonania wnikliwej ich analizy. W przypadku natomiast braku podstaw do wystawienia zaświadczenia, w postanowieniu odmownym (które stanowi formę zawiadomienia wnioskodawcy na piśmie zgodną z art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy oraz art. 219 k.p.a.) powinien dokładnie opisać jakie dokumenty zostały zbadane i wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości dlaczego nie można wystawić zaświadczenia (por. wyroki NSA: z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09 i z 19 kwietnia 2018 r., I OSK 1386/16; a także wyrok WSA w Lublinie z 11 lipca 2019 r., III SA/Lu 138/19). W niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby organ pierwszej instancji w sposób staranny i rzetelny przeprowadził postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia. Wskazuje na to treść uzasadnienia postanowienia tego organu składającego się z konstatacji, że organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści oraz, że nie miał i nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji, które mogłyby potwierdzić wnioskowane dane. Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy stwierdzając, że skoro nie można urzędowo potwierdzić faktów wnioskowanych, gdyż organ pierwszej instancji nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi prowadzenie gospodarstwa rolnego, to brak było podstaw do wydania zaświadczenia. Tymczasem wykazanie istnienia bądź nieistnienia wnioskowanych danych spoczywa na organie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 543/22, w którym wskazano, że w sytuacji, gdy strona składa wniosek o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy, to obowiązkiem organu jest ustalić jakimi rejestrami, ewidencjami i innymi dokumentami dysponuje, dokonać ich wnikliwej analizy, a następnie bądź wydać zaświadczenie, bądź odmówić jego wydania. Organ winien dokonać szczegółowej kwerendy posiadanych dokumentów a w przypadku braku wystarczających danych do wydania zaświadczenia, winien dokładnie wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do wystawienia zaświadczenia, szczegółowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia powinno polegać na wskazaniu jakimi rejestrami i ewidencjami organ dysponuje, które przeanalizował, za jaki okres i co z nich wynika oraz ewentualnie jakich rejestrów bądź ewidencji nie posiada. Uzasadnienie postanowienia musi w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać, dlaczego żądanie strony nie może zostać uwzględnione. Innymi słowy postępowanie zaświadczeniowe nie może być pobieżne lecz musi być przeprowadzone z należytą starannością. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia z 21 marca 2025 r. utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem nie wynika w istocie, jakimi ewidencjami i rejestrami (także archiwalnymi) organ pierwszej instancji dysponuje, czy były one analizowane, a jeżeli tak to w jakim zakresie, za jaki okres i co z nich wynika. Organ pierwszej instancji nie wskazał, jakie ewidencje prowadził i prowadzi. Wskazał jedynie, że gmina nigdy nie prowadziła i nie prowadzi ewidencji mieszkańców pracujących w gospodarstwach rolnych. Nie prowadzi także ewidencji wypadków przy pracy w gospodarstwie rolnym oraz dochodów osiąganych w gospodarstwach rolnych, które to ewidencje mogłyby wskazać na fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Organ ten nie wyjaśnił, jakie ewidencje, rejestry, dokumenty (w tym archiwalne) pozostające w jego posiadaniu, poddał analizie. Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie, nałożony w ustawie na urząd gminy obowiązek wymaga, aby urząd w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wykazał, że nie posiada żadnych dokumentów (w tym archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów (por. wyrok NSA z 28 października 1997 r., II SA/Gd 1331/96). Fakt braku takich dokumentów powinien być bezsporny (por. wyrok NSA z 11 maja 1998 r., II SA 299/98). Organ powinien w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić, czy to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy strona prowadziła, czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku (por. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie takiego szczegółowego badania dokumentacji organy obu instancji nie wykazały. Jak wynika z akt sprawy, w posiadaniu organu pierwszej instancji jest dokumentacja potwierdzająca istnienie gospodarstwa rolnego i tego kto był jego właścicielem w poszczególnych okresach czasu (świadczą o tym podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk dokumenty z 18 stycznia 2024 r. – załączniki 3 i 5). Według zaświadczenia Kierownika Placówki Terenowej KRUS z 10 marca 2003 r. skarżąca w okresie 25 października 1994 r. – 30 września 1997 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników obejmującym rolników i ich domowników, co wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn.: Dz. U. z 1993 r., Nr 71, poz. 342 ze zm.). Brak szczegółowych ustaleń w powyższym zakresie, w szczególności co do innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, czyni niemożliwym skontrolowanie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych okoliczności obowiązkiem organu jest rzetelne zbadanie całości posiadanych przez organ zasobów, które mogłyby wskazywać na fakty, których potwierdzenia żąda strona. Podkreślić bowiem należy, że wymogu rzetelnego przeprowadzenia postępowania nie spełnia ogólnikowe uzasadnienie postanowienia organu, że nie dysponuje on dokumentami pozwalającym na wydanie zaświadczenia. Zaakceptowanie takiej lakonicznej treści uzasadnienia organu pierwszej instancji prowadziłoby do przyzwolenia na arbitralność w działaniu organów i wykluczenie jakiejkolwiek możliwości weryfikacji tego działania. Nie istnieją ku temu podstawy w art. 218 § 2 k.p.a., który – co jeszcze raz należy podkreślić – stanowi o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w "koniecznym zakresie", a co za tym idzie faktycznego przeprowadzenia tego, choć ograniczonego, postępowania wyjaśniającego ma dowodzić uzasadnienie postanowienia w przedmiocie wydania zaświadczenia. W sprawie niniejszej ten wymóg nie został spełniony, dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uchybienie to odpowiada naruszeniu regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że kompetencja organu administracji do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem, w którego posiadaniu znajdują się rejestry, dane lub ewidencja, na podstawie których można potwierdzić określone fakty lub stan prawny. Organ odwoławczy nie może zmienić postanowienia organu pierwszej instancji i samodzielnie wydać zaświadczenia, a więc możliwe jest jedynie uchylenie tego postanowienia do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 443/08). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przeprowadzić szczegółową kwerendę zarówno znajdujących się w urzędzie ewidencji, rejestrów jak i innych dokumentów, którymi dysponuje organ, a które mogą zawierać informacje niezbędne do wydania zaświadczenia, przy czym fakt przeprowadzenia kwerendy powinien zostać potwierdzony odpowiednim dokumentem w aktach sprawy. W zależności od wyników kwerendy należy bądź wydać zaświadczenie, bądź odmówić jego wydania. W przypadku wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, należy dokładnie wyjaśnić w uzasadnieniu jego motywy, wskazując jakimi ewidencjami, rejestrami i innymi dokumentami dysponuje urząd i co z nich wynika. Z treści uzasadnienia postanowienia musi w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, dlaczego wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. ds