III SA/Łd 415/08

Dnia 28 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę III SA/Łd 415/08 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łd 496/02 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], które stwierdzały brak podstaw do uznania istniejącego u A D schorzenia narządu słuchu za chorobę zawodową wymienioną pod pozycją nr 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu Sąd zarzucił uchybienie przepisom postępowania określonym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., jak również lakoniczność orzeczeń lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł., w oparciu o które wydane zostały uchylone decyzje. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uzupełnić orzeczenia lekarskie o opinię wyjaśniającą na czym polega upośledzenie słuchu u skarżącego, jaka jest jego wielkość oraz co było przyczyną powstania niedosłuchu u A. D. Organ I instancji wystąpił (po uprzednim dodatkowym uzupełnieniu dokumentacji lekarskiej z przebiegu leczenia schorzenia narządu słuchu z lat 1982-1995 uzyskanych od skarżącego) do jednostki orzeczniczej l - go stopnia wraz z prośbą o wydanie orzeczenia spełniającego wymóg opinii z uwzględnieniem wszystkich uwag zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku. Poradnia wydała w dniu [...] orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Udzielono również odpowiedzi na pytania Sądu, w tym podano przyczynę powstania badanego schorzenia (tło naczyniowe - wieloletnie nadciśnienie tętnicze i choroba wieńcowa serca). A. D. złożył odwołanie od w/w orzeczenia, nie wyrażając jednocześnie zgody na ponowne badanie w Instytucie Medycyny Pracy w Ł.. Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał decyzję z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia w istniejącym schorzeniu słuchu choroby zawodowej. Od powyższej decyzji A. D. odwołał się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. W uzasadnieniu oprócz stawianych zarzutów co do ustaleń medycznych odnośnie występującego ubytku słuchu złożył deklarację poddania się badaniom, na jakie uprzednio się nie zgadzał. Na skutek ponownego badania, jednostka orzecznicza w wydanym orzeczeniu lekarskim z dnia [...] oraz w dodatkowych wyjaśnieniach potwierdziła brak podstaw do uznania zmian chorobowych narządu słuchu u skarżącego jako uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że A. D. był łącznie poddany pięć razy badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia i wydane przez nie orzeczenia zawierają stwierdzenia zgodne w treści o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu, bowiem ubytek słuchu u pacjenta nie jest typowy dla przewlekłego urazu akustycznego i nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii choroby. Wskazał, że orzeczenia lekarskie (wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami) w sposób szczegółowy wyjaśniają, dlaczego rozpoznanego ubytku słuchu nie można uznać za ubytek słuchu spowodowany hałasem. Nie zachodzi domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym u skarżącego ubytkiem słuchu, a wykonywaniem pracy zawodowej w narażeniu na hałas. Tylko wówczas bowiem mogłoby takie domniemanie powstać, gdyby rozpoznano obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu typu ślimakowego (o lokalizacji ślimakowej), które jest charakterystyczne dla uszkodzeń słuchu spowodowanych działaniem hałasu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. D. szeroko odniósł się do nieścisłości jakie jego zdaniem pojawiły się w orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 z 1983 r., poz. 294 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z wymienionego przepisu wynika, iż o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. W przypadku stwierdzenia obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków w jakich praca była świadczona a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Domniemanie takie może być obalone w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie jakie konkretne przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. Pogląd taki wyraził Sad Najwyższy w wyroku z dnia 19 lipca 1984 r. w sprawie II PRN 9/84 (OSNCP nr 4 z 1985 r. poz. 53) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie I SA 1540/95 (Prawo Pracy nr 3 z 1997 r., poz. 37). W myśl pkt 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. chorobą zawodową jest uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 (OSP 1999, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, iż oznacza to, że "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 powołany w pkt 7a). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, a organ związany był zaleceniami Sądu. W wyroku z dnia 24 marca 2004 r. Sąd wskazał na szereg uchybień o charakterze proceduralnym, których usunięcie miało umożliwić organom wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o cytowane wyżej przepisy prawa materialnego wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Przede wszystkim zarzucono organom uchybienie przepisom postępowania określonym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., jak również lakoniczność orzeczeń lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł., w oparciu o które wydane zostały uchylone decyzje. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uzupełnić orzeczenia lekarskie o opinię wyjaśniającą na czym polega upośledzenie słuchu u skarżącego, jaka jest jego wielkość oraz co było przyczyną powstania niedosłuchu u A. D. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zalecenia powyższe zostały wykonane w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponownie przeprowadzone badania znalazły odzwierciedlenie w wyczerpujących i kompletnych orzeczeniach dodatkowo jeszcze uzupełnianych w toku postępowania. Godzi się wyjaśnić, że Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym organy inspekcji sanitarnej są związane negatywnym orzeczeniem lekarskim. Należy jednak w tym miejscu podnieść, że w orzecznictwie NSA i obecnie WSA wielokrotnie podkreślano, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny uwzględniając faktyczne zagrożenie występujące w miejscu pracy narażające na dane schorzenie. Rolą lekarza jest natomiast stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej nie są wyłącznie elementarną diagnozą określającą występowanie konkretnej choroby lub jej brak, lecz stanowią szczegółową opinię, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie są kompletne i odpowiadają wskazanym wyżej warunkom. Jak słusznie zauważył organ, zaskarżoną decyzję Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał w oparciu o orzeczenie lekarskie uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych placówki medycznej oraz informacje o narażeniu zawodowym ujęte w dochodzeniu epidemiologicznym. Rozpatrzono cały okres zatrudnienia i czynności wykonywane na stanowisku pracy w narażeniu na hałas przy uwzględnieniu natężeń tego hałasu w poszczególnych miejscach wykonywania tej pracy. Została udokumentowana zatem wieloletnia praca na stanowisku ślusarza z okresowym narażeniem na hałas ponadnormatywny, ale był by to tylko pierwszy z niezbędnych warunków do stwierdzenia choroby zawodowej. Nie został spełniony drugi podstawowy warunek do rozpoznania choroby zawodowej: a mianowicie, zaistniałe dolegliwości nie wykazały klinicznego obrazu zmian chorobowych, jakie charakteryzują uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem w środowisku pracy i wskazane zostało, że ich etiologia jest pozazawodowa. Tak więc nie wypełniony został wymóg zawarty w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych i w myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. J.S.