III SA/Łd 421/05

Dnia 9 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] III SA/Łd 421/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 2 pkt 4, 3, 4, 8, 10, 11, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), § 1 pkt 4, § 5 pkt 3 uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, uchwały Nr LVIII/512/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 czerwca 1993r. w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone, uchwały Nr VIII/104/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 marca 2003r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu", Zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi Nr 663/IV/03 z dnia 26 czerwca 2003r. i Nr 676/IV/03 z dnia 1 lipca 2003r. w sprawie upoważnienia Dyrektorów Zarządu Dróg i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej oraz art. 104 kpa, odmówił Z.Z. zezwolenia na wyłączenie, w okresie od dnia 1 stycznia 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r. z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy w pasie drogi powiatowej przy ul. A (przy cmentarzu A) o powierzchni chodnika 8,0m² (stoisko "przy bramie cmentarza") przy obiekcie K.W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż przy wydawaniu decyzji wziął pod uwagę następujące okoliczności: - usytuowanie stoiska handlowego obejmuje teren bezpośrednio przylegający do zadaszenia obiektu państwa W., - konfliktowa lokalizacja była przedmiotem wcześniejszych postępowań z negatywną oceną możliwości wydania zezwolenia, - w sprawie nie zaszły nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu, - decyzja odmowna oparta jest na § 2 uchwały Rady Miejskiej Nr LVIII/512/93 z dnia 9.06.1993r., mówiącym o zakazie handlu towarem w miejscach innych niż wyznaczone, z wyłączeniem kwiatów i gazet (aktualnie również zniczy), - legalność usytuowania obiektu budowlanego K.W. Organ wskazał, iż do kwestii handlu stoiskowego kwiatami odnosi się dokument "Wyjaśnienia Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia 30.07.1998r., co do stosowania zasad zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi Nr LVIII/512/93, który mówi o "niedozwolonym handlu w bezpośrednim sąsiedztwie kwiaciarni lub stacjonarnych punktów sprzedaży". W ocenie organu, konfliktowe usytuowanie stoiska Z.Z., obejmuje właśnie ten przypadek usytuowania go w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu państwa W. Organ dodał ponadto, iż w sytuacji konfliktu, w którym uczestniczą dwie strony, z których jedna jest w stanie udowodnić swój tytuł prawny do użytkowania terenu w ramach ważnej decyzji budowlanej, druga strona nie mając takich uprawnień musi liczyć się z prawem i odpowiedzialnością Zarządcy terenu jako organu upoważnionego do wydawania zezwoleń, oraz faktem, że wydanie zezwolenia musi mieć na względzie również interes drugiej strony. W odwołaniu od decyzji Z.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Podniósł, iż w jego sprawie wydana została decyzja odmowna, mimo, że handel w tym miejscu prowadzony jest przez niego od 1974r. i zawsze otrzymywał zezwolenie. Wskazał, iż ma świadomość, że decyzja w tej sprawie opiera się na uznaniu administracyjnym, jednak, w jego ocenie rozstrzygniecie organu jest sprzeczne z § 2 uchwały Rady Miasta Nr LVIII/512/93, w myśl którego handel kwiatami i zniczami nie podlega zakazom handlu w pasie drogowym, gdyż mieści się w dyspozycji przepisów art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Wnoszący odwołanie podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji organ powołał się na "Wyjaśnienia" Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia 30.07.1998r., które nie stanowią źródła prawa. Podał, iż nie handluje w bezpośrednim sąsiedztwie K.W., gdyż odległość od budynku wynosi 2m, a zadaszenie wykonane przez K.W. nie wchodzi w skład powierzchni zabudowy obiektu. Dodał, iż był w tym miejscu przed K.W. Zarzucił, iż organ odmawia wyrażenia zgody na zajęcie pasa ruchu, bo chce by K.W. nie miał konkurencji. Jego zdaniem organ narusza zasadę równości społecznej i równego traktowania wszystkich obywateli. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 7, poz. 856 późn. zm.), art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3, art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż umieszczenie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest dozwolone, a zlokalizowanie obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu, jako odstępstwo od tej reguły, może nastąpić jedynie za zezwoleniem (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy). Podano, iż Z.Z. w poprzednich latach otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jednakże takie rozstrzygnięcie nie oznacza, że zarządca drogi jest bezwzględnie związany wydaniem następnego zezwolenia. Rozpoznanie każdego wniosku zgłoszonego do zarządcy drogi wymaga uwzględnienia wszystkich mających dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Kolegium podniosło, iż odwołujący ubiega się o zezwolenie na stoisko handlowe "przy bramie cmentarza" umieszczone na terenie bezpośrednio przylegającym do budynku kwiaciarni należącej do Państwa W. Lokalizacja obiektu handlowego państwa W. nastąpiła w oparciu o decyzję organu administracji – pozwolenie na budowę inwestycji na nieruchomości położonej przy ul. A 78. Dokumentacja załączona do akt sprawy wskazuje, zdaniem organu, iż podjęte zostały kroki zmierzające do pogodzenia interesów stron i uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W ocenie Kolegium, podniesiony przez odwołującego zarzut nierównego traktowania obywateli nie jest zasadny, zważywszy, że w rejonie ulicy A odwołujący dysponuje obiektem handlowym, na który otrzymuje wydawane zezwolenia i korzysta również z dodatkowej powierzchni przy obiekcie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Z.Z. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 kpa. oraz art. 7, 8, 11 kpa.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wskazanie przyczyn odmowy wydania zezwolenia w ramach uznania administracyjnego z ograniczeniem się do przytoczenia przepisów, z których treści wynika możliwość udzielenia zezwolenia i bez wskazania dlaczego zezwolenie to nie może zostać udzielone wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego, organ administracyjny w ramach swobodnego uznania administracyjnego miał wskazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie udziela zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale z przyczyn związanych z korzystaniem z dróg publicznych, a nie dotyczących wolności handlu. Z uzasadnienia decyzji wynika, w ocenie skarżącego, przekonanie organu, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie może być udzielone wnioskodawcy, gdyż ma on już jeden pawilon handlowy w pobliżu, natomiast obok miejsca, gdzie miałby zostać zlokalizowany stragan, mieści się już pawilon K.W. Skarżący podniósł, iż organy rozpoznające niniejszą sprawę wykorzystały przepisy ustawy o drogach publicznych dla swoistego koncesjonowania działalności handlowej, starając się uchronić przed konkurencją podmiot, który prowadzi działalność handlową z lokalizacją stałą. Takie względy, jego zdaniem, nie mogą jednak stanowić podstawy decydowania o tym, czy udzielić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż jest ono wydawane lub odmawia się jego wydania ze względu na ewentualne utrudnienia w korzystaniu z drogi, której pas chce zająć wnioskodawca. Wydana decyzja, w ocenie skarżącego, nie wyjaśnia przesłanek, którymi kierował się organ przy jej wydaniu, co narusza art. 11 k.p.a., gdyż jej uzasadnienie praktycznie kończy się tam, gdzie zaczyna się istota rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł również, iż wydana decyzja narusza też jego zaufanie do organów państwa, gdyż uzyskując wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogi nie może zrozumieć przesłanek obecnie udzielonej odmowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż decyzja została dręczona stronie w dniu 20 maja 2005r., a skarga na tę decyzję wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wniesiona została 7 lipca 2005r. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywrócił Z.Z. termin do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyło przepisy prawa procesowego - art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka, zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, posiada charakter uznaniowy, a zatem w myśl art. 7 kpa, organ administracyjny ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (v. wyrok NSA z dnia 28.04.2003 r., sygn. II SA 2486/01 -LEX nr 149543). Organ działając w granicach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Decyzja uznaniowa wymaga dokładnego i logicznego uzasadnienia. Zgodnie z generalną zasadą wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 39 ust. 1 ustawy) w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować uszkodzenie lub zniszczenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie ruchu drogowego. Zezwolenie nie może być udzielone, jeśli umieszczenie na pasie drogowym obiektu powoduje utrudnienie w ruchu i komunikacji. W takim przypadku występuje kolizja między interesem strony ubiegającej się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a interesem społecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając zaskarżoną decyzję (podobnie jak organ I instancji) nie zajęło się w ogóle kwestią utrudnień w ruchu i komunikacji, które ewentualnie powstałyby w przypadku wydania Panu Z. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skoncentrowało się natomiast na konflikcie istniejącym między skarżącym a Państwem W.. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy (jak i organ I instancji) nie zawiera informacji, czy i jakie dowody na okoliczność występowania utrudnień komunikacyjnych były przedmiotem badania organu. Organy obu instancji nie wskazały żadnej negatywnej przesłanki, wymienionej w ustawie o drogach publicznych, która stanowiłaby przeszkodę do wydania skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z jego wnioskiem. Nie można zatem uznać, że materiał dowodowy został w sprawie administracyjnej zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Tym samym przyjąć należy, że wydając zaskarżoną decyzję, Kolegium naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W ocenie sądu trafny jest zawarty w skardze zarzut, iż organ wydając decyzję odmowną zobowiązany był wykazać, że interes społeczny (a nie interes konkurenta handlowego) uniemożliwiać może uwzględnienie wniosku o zajęcie pasa drogowego. Również zasadne jest stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przez organ art. 8 kpa. Skoro organ administracyjny wydawał w okresach wcześniejszych zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to wydając decyzję odmowną zobowiązany był dokładnie wyjaśnić przyczyny zmiany dotychczasowego stanowiska. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]. Organ rozpoznając ponownie sprawę winien zgromadzić materiał dowodowy umożliwiający ustalenie, czy stoisko handlowe skarżącego utrudnia ruch w pasie drogowym. W uzasadnieniu wydanej decyzji należy wyjaśnić relacje między interesem wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego, a interesem społecznym. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 powołanej ustawy.