III SA/Łd 422/09

Dnia 16 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu P. J. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł., przy [...] kwotę 292,80,- (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej Z. K. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić radcy prawnemu P. J. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. K. od uchwały Rady Gminy i Miasta w W. z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w piśmie z dnia [...] r. Z. K. odwołała się od uchwały Rady Gminy i Miasta w W. z dnia [...] r. Nr [...] stanowiącej wypowiedź w przedmiocie skargi na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że odwołanie to instytucja procesowa umożliwiająca uprawnionym podmiotom zaskarżanie decyzji administracyjnych. Natomiast stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Zaskarżeniu w drodze odwołania podlegają jedynie akty administracyjne, które noszą cechy decyzji. Uchwały podejmowane przez rady gmin mogą być natomiast skarżone na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Odwołanie od uchwały podjętej przez radę gminy do samorządowego kolegium odwoławczego jest zatem niedopuszczalne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca podała, że nie zgadza się z uchwałą z dnia [...] r.. Wskazała, że nie wyjaśniono jej kwestii ułożenia chodnika jak i utwardzenia drogi, bowiem zaskarżona uchwała dotyczy jedynie rozpatrzenia jej skargi na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną na stałe i nie powinna być zapraszana na sesję Rady. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu postanowienia. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów i ustanowienie radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stanowił art. 134 k.p.a. (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznało, że odwołanie Z. K. jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czynność materialno – techniczną, czynność cywilną (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 583). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (patrz glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, sygn. akt SA/Gd 746/92/S, OSP 1993, Nr 9, poz. 178). W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła odwołanie od uchwały Rady Gminy i Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...] stanowiącej wypowiedź w przedmiocie skargi na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonało prawidłowej oceny uznając, że uchwała ta nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Organ odwoławczy był więc zobowiązany do podjęcia czynności postępowania wstępnego oraz do zakończenia tego postępowania, w związku z wynikiem negatywnym, w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, nie jest aktem organu administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach skarżącej, a zatem nie jest decyzją administracyjną. Zauważyć należy, że skarga Z. K. na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. została potraktowana przez Radę Gminy i Miasta w W. jako skarga w rozumieniu art. 227 k.p.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy. Rada Gminy i Miasta w W., na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. rozpoznała skargę Z. K. na działalność Burmistrza Gminy i Miasta W. i podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...], uznając skargę za bezzasadną. A zatem uchwała Rady Gminy i Miasta w W. podjęta została w wyniku rozpoznania skargi w trybie działu VIII k.p.a. (postępowanie w sprawie skarg i wniosków). W tym miejscu wskazać należy, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999r. III SAB 7/99, ONSA 2001/1/27). Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy (miasta), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 948/06 LEX nr 295005). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. O wynagrodzeniu ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). D.T.