III SA/Łd 425/13

Dnia 20 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Gminy Andrespol na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2013 roku nr ŁKO.WSiK.542.26.2013.RB w przedmiocie połączenie w zespół gimnazjum i szkoły podstawowej oddala skargę. III SA/Łd 425/13 U Z A S A D N I E N I E W dniu 25 marca 2013 r. Wójt Gminy Andrespol skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - za pośrednictwem Łódzkiego Kuratora Oświaty -skargę na negatywną opinię tego organu w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. Henryka Sienkiewicza w Wiśniowej Górze z Gimnazjum w Wiśniowej Górze w Zespół Szkolno – Gimnazjalny w Wiśniowej Górze. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, pismem z dnia 12 lutego 2013 r. Wójt Gminy Andrespol, w związku z uchwałą nr XXX/289/12 Rady Gminy Andrespol z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej im. H. Sienkiewicza w Wiśniowej Górze z Gimnazjum w Wiśniowej Górze i utworzenia Zespołu Szkół, zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwrócił się do Łódzkiego Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Wniosek o wydanie opinii wpłynął do Kuratorium 13 lutego 2013 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w skład Zespołu wejdzie Szkoła Podstawowa w Wiśniowej Górze i Gimnazjum w Wiśniowej Górze. Wyjaśniono także, że połączenie szkół w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne – chodzi o obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi szkołami. Obie placówki oświatowe mieszczą się bowiem w tym samym budynku. Uczniowie obu szkół uczą się w odrębnych częściach budynku, korzystając wspólnie z sal gimnastycznych, stołówki i świetlicy. Poza tym, budynek posiada wspólną kotłownię, wspólne podłączenia do sieci energetycznej, telefonicznej oraz gazociągowej i wodno-kanalizacyjnej. Wobec braku możliwości rozdzielenia tych mediów następuje sytuacja, w której koszty są niewłaściwie rozdzielane na przedmiotowe placówki. Ponadto, w obydwu placówkach występują stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów oraz analogiczne stanowiska urzędnicze. Nadzór nad sprawami techniczno-administracyjnymi związanymi z utrzymaniem budynku i infrastruktury jest rozdzielony pomiędzy dyrektorów obu placówek. Powoduje to brak spójności w zarządzaniu i brak efektywności w podejmowaniu decyzji administracyjnych związanych z zarządzaniem wspólnym budynkiem, salami gimnastycznymi i terenem wokół budynku. Wójt wskazał, iż w wypadku połączenia obu placówek w jeden Zespół Szkół, w ramach zespołu przewidziane byłyby stanowiska: dyrektora zespołu, dwóch wicedyrektorów oraz odpowiednie zmiany w strukturze administracyjnej. Nie wystąpiłyby żadne zmiany w strukturze zatrudnienia wśród pracowników pedagogicznych obu szkół oraz zachowana zostałaby odrębności rad pedagogicznych. Wskazano, iż taka sytuacja umożliwiłaby dokonanie niezbędnych zmian organizacyjnych bez zaburzenia procesu dydaktycznego i przy zachowaniu wypracowanego modelu działań wychowawczo-opiekuńczych w każdej z placówek. Zaznaczono również we wniosku, że uzyskane oszczędności finansowe związane z restrukturyzacją zatrudnienia kadry kierowniczej i administracyjnej, dałyby możliwość skierowania tych środków na sfinansowanie niezbędnych zakupów nowoczesnego sprzętu dydaktycznego i komputerowego dla szkół w Gminie Andrespol. Ponadto połączenie dałoby możliwości bardziej efektywnego wykorzystania środków przeznaczonych na konieczną modernizację i remonty obiektu. We wniosku podkreślono również, iż proponowane działania nie będą miały wpływu na proces dydaktyczno wychowawczy w szkołach. Do wniosku załączona została negatywna opinia Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Andrespolu w sprawie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w Wiśniowej Górze i Gimnazjum w Wiśniowej Górze. W opinii tej podkreślono, iż obecnie obie szkoły są oceniane bardzo dobrze. Świadczą o tym opinie rodziców, uczniów, absolwentów, ale także średnie wyniki szkół po sprawdzianie klasy VI i egzaminie gimnazjalnym. Obie szkoły realizują też swoje programy wychowawcze dostosowane do potrzeb wychowanków. Programy te sprawdzają się w działaniu. Połączenie szkół w zespół liczący niemal 1000 uczniów mogłoby niekorzystnie wpłynąć na funkcjonowanie szkół. Podstawy programowe tych szkół są inne, a i program wychowawczy i profilaktyczny musi być dostosowany do wieku wychowanków. W opinii Związku, połączenie nie wpłynie na efektywniejsze wykorzystanie środków przeznaczonych na pomoce dydaktyczne. Negatywne opinie w przedmiocie połączenia szkół wyraziły również rady pedagogiczne Gimnazjum w Wiśniowej Górze oraz Szkoły Podstawowej w Wiśniowej Górze. W opiniach tych wskazano, iż chociaż szkoła podstawowa, oddziały przedszkolne i gimnazjum funkcjonują w jednym budynku, to połączenie w zespół ponad 900 uczniów byłoby niekorzystne. Ogrom spraw i problemów wynikających z funkcjonowania obu placówek będzie trudny do rozwiązania przez jednego głównego dyrektora, a to spowoduje, że wiele z nich zostanie pominiętych. Zamiar utworzenia tak potężnego zespołu nie przyniesie jakiegokolwiek pozytywnego skutku i trudno będzie sprostać wyzwaniom i problemom stawianym przez uczniów, ich rodziców i inne osoby związane ze szkołą. Zdaniem opiniujących, twierdzenie, że zmiany będą miały charakter administracyjny i z perspektywy uczniów czy nauczycieli nic się nie zmieni, trudno zaakceptować. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r., doręczonym do Urzędu Gminy w Andrespolu w dniu 25 lutego 2013 r., Łódzki Kurator Oświaty, działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, wydał negatywną opinię w sprawie połączenia szkół. W ocenie Kuratora, planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno – wychowawczo - opiekuńczych, czy to w kontekście uczniów czy też nauczycieli. Organ wskazał, iż przepis art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie wskazuje co prawda okoliczności, które kurator oświaty winien wziąć pod uwagę opiniując zamiar połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół, jednakże oceniając zamiar połączenia przedmiotowych szkół w zespół, nie można pominąć założeń reformy oświatowej. Głównym celem tej reformy było upowszechnienie wykształcenia na poziomie średnim i wyższym, wyrównanie szans w dostępie do edukacji i podnoszenie jakości oświaty. Realizacji tych celów służyło m.in. utworzenie nowego ustroju szkolnego: sześcioletniej szkoły podstawowej i trzyletniego gimnazjum (druk nr 389 Sejmu RP III kadencji). Podział ten w założeniach twórców reformy został dostosowany do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Dokonując oceny zasadności łączenia oznaczonych wyżej szkół w zespół, Łódzki Kurator Oświaty zwrócił również uwagę na kwestię założeń nowej podstawy programowej kształcenia ogólnego, określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r. poz. 977) oraz funkcjonującej jeszcze w ograniczonym zakresie podstawy programowej przyjętej przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), których rozwiązania wprowadziły bardzo istotną zmianę polegającą na tym, że czas nauki w gimnazjum oraz w szkole ponadgimnazjalnej traktowany jest jako spójny programowo - sześcioletni w przypadku gimnazjum i liceum, siedmioletni w przypadku gimnazjum i technikum. Nowa podstawa programowa uwzględnia bowiem aspiracje uczniów do zdobycia przynajmniej średniego wykształcenia oraz konieczność pogłębionego kształcenia zgodnego z ich zainteresowaniami i uzdolnieniami. Połączenie programowe gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej ma na celu umożliwienie wszystkim uczniom opanowania solidnego fundamentu wiedzy ogólnej, a co warto podkreślić, jego realizacja rozkłada się na trzy lata nauki w gimnazjum oraz część czasu nauki w szkole ponadgimnazjalnej. Rozwiązanie takie pozwala na rzetelne, spokojne i wyczerpujące omówienie wszystkich tematów w zakresie klasycznego kanonu przedmiotów, a ponadto na bardziej szczegółową analizę tematów, którymi uczniowie będą zainteresowani. Zdaniem Kuratora, w tym kontekście złożony przez Wójta Gminy Andrespol wniosek w sposób oczywisty pozostaje w opozycji do przyjętych przez resort edukacji założeń kształtowania i łączenia poszczególnych etapów procesu edukacyjnego. Konstatując przedstawioną w treści wniosku argumentację mającą uzasadniać połączenie oznaczonych wyżej szkół w zespół, w kontekście rzeczywistych korzyści mających płynąć z jego utworzenia, zdaniem Łódzkiego Kuratora Oświaty jedynym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych wyżej szkół w zespół jest czynnik ekonomiczny. Nietrafione bowiem, w opinii urzędu, są również argumenty mające uzasadnić korzyści wynikające z poprawy sprawowania zarządu nad budynkami i infrastrukturą szkolną oraz racjonalizacji zatrudnienia pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych w szkołach w sytuacji połączenia wspomnianych wyżej szkół w zespół oraz lepszej organizacji. Pierwszy z przywołanych argumentów znajduje swoje uzasadnienie w praktycznym podejściu do kierowania szkołą, choć obowiązująca regulacja prawna dotycząca nauczycielskiego stosunku pracy wskazuje na cały szereg rozwiązań prawnych pozwalających na kształtowanie polityki kadrowej z zachowaniem zasady racjonalności wydatków, bez konieczności podejmowania rozwiązań radykalnie ingerujących w strukturę szkół prowadzonych przez Gminę Andrespol. Podobnie, przyjęcie stosownych rozwiązań organizacyjnych w powiązaniu ze szczegółowym określeniem zasad korzystania z wymienionych obiektów oraz sprawowania nad nimi zarządu jest w pełni możliwe również w obecnym stanie faktycznym i prawnym, przy wprowadzeniu racjonalnych zasad gospodarki zasobami i nie wymaga podejmowania działań będących przedmiotem wniosku. Ponadto, analizując wniosek w kontekście treści negatywnych opinii Rad Pedagogicznych planowanych do połączenia szkół, Łódzki Kurator Oświaty podzielił obawy ich członków pozostające w bezpośrednim związku z opisanym w treści przepisu art. 33 ustawy o systemie oświaty przedmiotem nadzoru pedagogicznego, w szczególności zaś zwrócił uwagę na możliwość obniżenia standardów dotyczących bezpieczeństwa uczniów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Andrespol wnosiła o uchylenie zaskarżonej opinii oraz jej zmianę poprzez stwierdzenie, że opinia w sprawie połączenia szkół jest pozytywna, bądź uchylenie zaskarżonej opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty celem wydania przez ten organ opinii pozytywnej. W obszernym uzasadnieniu Wójt Gminy wskazywał, że opinia została podjęta bez analizy sytuacji ekonomicznej gminy i szkół i powinna zostać uchylona jako niezgodna z prawem. Podkreślił, że obie szkoły po połączeniu będą miały zapewnione bardzo dobre warunki w istniejącym kompleksie budynków. Zaznaczył też, że w sąsiednich gminach Kurator pozytywnie zaopiniował połączenie szkól podstawowych i gimnazjum i taki model funkcjonowania szkół na terenach wiejskich się sprawdza i jest bardziej racjonalny. Zwracał też uwagę na brak wystarczających środków w budżecie gminy, przeznaczonych na funkcjonowanie oświaty i oszczędności jakie połączenie szkół może przynieść. W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, wobec powyższego przesłanki o charakterze ekonomicznym nie mogą być jedynym ani głównym kryterium utworzenia zespołu szkół, zwłaszcza w oderwaniu od aktualnych kierunków reform polskiego systemu oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest negatywna opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty wydana w trybie art. 62 ust 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 nr 256, poz. 2572 ze zm.) zawarta w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna. Przepisy ustawy nie przewidują formy, w jakiej kurator oświaty wydaje opinię w trybie art. 62 ust 5b ustawy. Poszukując odpowiednich rozwiązań normatywnych w systemie prawa, należy podzielić pogląd M. Pilicha, że opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie musi przybrać formy postanowienia, gdyż nie zapada w toku postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niej art. 106 § 5 k.p.a. Podlega ona natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006 – zob. System Informacji prawnej Lex, komentarz do art. 62 u.s.o.). Stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej ustawa o samorządzie gminnym, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. W myśl natomiast art. 89 ust. 2, jeżeli organ (...) nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że termin określony w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest terminem zawitym, a wydanie negatywnej opinii obala domniemanie z art. 89 ust. 2, że opinia jest pozytywna (por. wyrok NSA dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1665/01). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 3 - do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 18 lutego 2013 r. została wydana przed upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku, gdyż wpłynęła do Urzędu Gminy w Andrespolu w dniu 25 lutego 2013 r. (co prawda, na potwierdzeniu odbioru jako datę odbioru wpisano: 25.02.2012 r., jednak należy uznać to za oczywistą omyłkę, gdyż ze stempla placówki pocztowej nadawczej wynika, iż korespondencję nadano 21 lutego 2013 r.). Gmina Andrespol zachowała 30 dniowy termin do wniesienia skargi, gdyż złożyła skargę sądową dniu 26 marca 2013 r., zaś przed jej rozpoznaniem podjęła w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwałę w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem, skoro spełnione zostały warunki formalne skargi, zachodzi potrzeba merytorycznej kontroli zaskarżonej opinii. W tym zakresie, w ocenie Sądu, skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie oświaty] – zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym jednostek samorządu terytorialnego. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, są zagwarantowane w dochodach tych jednostek (art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Przepisy powoływanej ustawy nakładają na organy prowadzące szkoły (w tym na gminy) określone obowiązki, wymienione m.in. w jej art. 5 ust. 7. Zadania oświatowe realizuje również kurator oświaty (w imieniu wojewody), który w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami (...), znajdującymi się na obszarze określonego województwa, a także realizuje politykę oświatową państwa (art. 31 pkt 1 i pkt 6 ustawy o systemie oświaty). Przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 wskazanej ustawy. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek i udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych (art. 9 ustawy o systemie oświaty). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. W art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przewidział jednak możliwość połączenia szkół lub placówek różnych typów w zespół. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy o systemie oświaty, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu (art. 62 ust. 3 przywoływanej ustawy). Ustawodawca w art. 62 ust 5b zastrzegł jednocześnie, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ten ostatni przepis obowiązuje od 22 kwietnia 2009 r. Z treści powyższych unormowań wynika, że o ile opinie rad pedagogicznych choć konieczne, nie są wiążące dla organu prowadzącego, to skuteczność utworzenia zespołu szkół z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum uzależniona jest od opinii kuratora oświaty, która musi być pozytywna (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty). W rozpatrywanej sprawie opinia kuratora, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad planowanymi do połączenia szkołami, była negatywna. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera dostateczne motywy. Opiniując projekt uchwały o utworzeniu zespołu szkół oceniono wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotną z punktu widzenia kuratora oświaty, realizującego politykę oświatową państwa była ocena, czy z powodu połączenia szkół w zespół, nie pogorszą się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania. Jak w tym względzie skonstatował Kurator, zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami nowej podstawy programowej kształcenia ogólnego, określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2012 r. poz. 977) oraz funkcjonującej jeszcze w ograniczonym zakresie podstawy programowej przyjętej przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), których rozwiązania wprowadziły bardzo istotną zmianę polegającą na tym, że czas nauki w gimnazjum oraz w szkole ponadgimnazjalnej traktowany jest jako spójny programowo - sześcioletni w przypadku gimnazjum i liceum, siedmioletni w przypadku gimnazjum i technikum. Nowa podstawa programowa uwzględnia bowiem aspiracje uczniów do zdobycia przynajmniej średniego wykształcenia oraz konieczność pogłębionego kształcenia zgodnego z ich zainteresowaniami i uzdolnieniami. Łódzki Kurator Oświaty zauważył, iż połączenie programowe gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej ma na celu umożliwienie wszystkim uczniom opanowania solidnego fundamentu wiedzy ogólnej, a jego realizacja rozkłada się na trzy lata nauki w gimnazjum oraz część czasu nauki w szkole ponadgimnazjalnej. Rozwiązanie takie pozwala na rzetelne, spokojne i wyczerpujące omówienie wszystkich tematów w zakresie klasycznego kanonu przedmiotów, a ponadto na bardziej szczegółową analizę tematów, którymi uczniowie będą zainteresowani. W tym aspekcie złożony przez Wójta Gminy Andrespol wniosek, zdaniem Kuratora w sposób oczywisty pozostawał w opozycji do przyjętych przez resort edukacji założeń kształtowania i łączenia poszczególnych etapów procesu edukacyjnego. Odnosząc ów fakt, do ciążącego na kuratorze oświaty, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, obowiązku realizowania polityki oświatowej państwa, a także współdziałania z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa, daje to uzasadnienie dla treści wydanej opinii. W powyższym kontekście stanowisko Łódzkiego Kuratora Oświaty należy uznać za znajdujące swoje uzasadnienie. Kurator w swojej opinii zwrócił również uwagę na fakt podjęcia negatywnej opinii w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. Henryka Sienkiewicza w Wiśniowej Górze z Gimnazjum w Wiśniowej Górze w Zespół Szkolno – Gimnazjalny w Wiśniowej Górze przez Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej w Wiśniowej Górze oraz fakt zajęcia negatywnego stanowiska w tym przedmiocie przez Radę Pedagogiczną przy Gimnazjum w Wiśniowej Górze, w których podnoszono, że decyzja o połączeniu szkół w zespół może spowodować obniżenie poziomu edukacji i pogorszenie warunków nauki dzieci z łączonych szkół. W sposób negatywny o zamiarze połączenia przedmiotowych szkół wypowiedział się również Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Andrespolu, podkreślając, iż połączenie szkół w zespół liczący niemal 1000 uczniów mogłoby niekorzystnie wpłynąć na ich funkcjonowanie, gdyż podstawy programowe tych szkół są inne, a i program wychowawczy i profilaktyczny musi być dostosowany do wieku wychowanków. W ocenie Sądu, ponieważ w kompetencjach Kuratora pozostaje nadzór pedagogiczny nad szkołami (art. 33 ustawy o systemie oświaty), przede wszystkim z tego punktu widzenia miał on obowiązek i mógł dokonać oceny wniosku. Prezentowane przez organy Gminy argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogły być decydujące dla takiej oceny. Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne – na które w swoim wniosku i skardze kierowanej do Sądu wskazywała Gmina Andrespol – powodowałoby w praktyce, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty. Ponadto, jak słusznie zauważył Łódzki Kurator Oświaty, organ założycielski planowanych do połączenia szkół, ma możliwość skorzystania również z innych środków w celu poprawy organizacji i ekonomicznego funkcjonowania przedmiotowych szkół. Z uzasadnienia opinii wynika, że została ona wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonych przepisami ustawy o systemie oświaty. Tym samym, opinia udziela odpowiedzi na podstawowe pytania, a mianowicie, jakimi względami kieruje się Łódzki Kurator Oświaty negatywnie opiniując - w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty – połączenie szkoły podstawowej z gimnazjalną. Nie sposób zatem postawić opinii Kuratora zarzut dowolności czy arbitralności przyjętej opinii w zakresie negatywnego zaopiniowania zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej im. Henryka Sienkiewicza w Wiśniowej Górze z Gimnazjum w Wiśniowej Górze w Zespół Szkolno – Gimnazjalny w Wiśniowej Górze. W przedmiocie charakteru prawnego "opinii kuratora" wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że "w tym przypadku mamy do czynienia z dopuszczalnym >>współdziałaniem fachowym<< w rozumieniu art. 89 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji). (...). Analiza zadań i kompetencji kuratora jednoznacznie wskazuje, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty jest mocno ugruntowana w tradycji Państwa Polskiego, co musi być również brane pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego". Zauważyć należy, iż co prawda powołany wyrok wydany został w wyniku badania konstytucyjności przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jednak, w ocenie tutejszego Sądu rozważania dotyczące charakteru prawnego "opinii kuratora" w pełni zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do "opinii kuratora", o której mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Odnosząc przedstawione rozważania do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ze wskazanych powyżej względów, nie można zarzucić Łódzkiemu Kuratorowi Oświaty w związku z wydaniem zaskarżonej opinii naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Tym samym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.