III SA/Łd 43/10

Dnia 18 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 roku sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. III SA/Łd 43/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 , art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. D.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej Kpa.; art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.u. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania W.Ł.pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W. Ł. złożył w dniu [...] r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Do wniosku dołączył odpis aktu notarialnego z dnia [...], z którego wynika, iż wraz z żoną nabył prawo własności do 26/32 części zabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości Z. Skarżący oświadczył nadto, że pozostała cześć nieruchomości należy do jego małżonki (3/32) oraz do ciotki jego żony – M. G. (3/32). Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w R. odmówił W. Ł. przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Uzasadniając organ pierwszej instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Skarżący dokonał bowiem zakupu nieruchomości w miejscowości nieodpowiadającej definicji "miejscowości pobliskiej" wynikającej z treści powołanego przepisu. W związku powyższym wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony. W odwołaniu od powyższej decyzji W. Ł.oświadczył, że miejscowość Z.jest oddalona od miejscowości Ż. o około 16 km. Odległość tę można pokonać samochodem osobowym w czasie około 15 minut. Środkami komunikacji publicznej, mając na uwadze konieczność zatrzymywania się na przystankach czas przejazdu tego odcinka powinien wynieść około 25 minut. Z uwagi na trudną sytuację finansową PKS R. na chwilę obecną, nie ma bezpośredniego połączenia pomiędzy tymi miejscowościami. Jedynym możliwym połączeniem jest połączenie z przesiadką w R., co wydłuża zarówno odległość, jak i czas dojazdu. W ocenie skarżącego trudna sytuacja przedsiębiorstwa komunikacyjnego nie powinna wpływać na przysługujące mu uprawnienia. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z treści przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika uprawnienie do uzyskania przez policjanta w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak również prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Definicja miejscowości pobliskiej zawarta jest w art. 88 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, że miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W ocenie organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji w R.zasadnie uznał, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia, o które wnioskował skarżący. Miejscowość, w której położona jest nieruchomość zakupiona przez W. Ł. nie odpowiada bowiem definicji "miejscowości pobliskiej". Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego z miejscowości Z., w której położona jest nieruchomość do miejscowości Ż., gdzie strona pełni służbę przekracza dwie godziny w obydwie strony. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podniósł, że bez znaczenia pozostaje fakt niewielkiej odległości pomiędzy miejscowością Z., a miejscowością Ż., około 20,31 km., bowiem przepis art. 88 ust. 4 ustawy posługuje się pojęciem "czas dojazdu", a nie "odległość". Ponadto w ocenie organu odwoławczego literalne brzmienie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pozwala wnioskować, że pomoc finansowa może być udzielona na zakup lokalu, którego funkcjonariusz jest właścicielem. Natomiast jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy, on i jego małżonka są jedynie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Przyznanie w tej sytuacji wnioskowanej pomocy stanowiłoby finansowanie ze środków budżetowych osób trzecich, niezwiązanych z Policją i nie będących członkami rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 powołanej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.Ł.wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i interesy skarżącego. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawił stan faktyczny, który zawarł we wniosku z dnia 19 sierpnia 2009 r. oraz w odwołaniu z dnia 6 listopada 2009 r. Zdaniem skarżącego przysługujące mu uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej wynika z treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten "nie mówi o miejscowości pobliskiej, a jedynie wyraźnie wskazuje, kiedy policjantowi przysługuje pomoc finansowa". Natomiast zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o przepis art. 88 ust. 4 powołanej ustawy oraz o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2001 r. Nr 131 poz. 1468), które to przepisy posługują się terminem "miejscowość pobliska". W ocenie skarżącego w konstytucyjnym porządku prawnym naczelnym aktem prawnym jest ustawa. Przepisy zawarte w rozporządzeniu mogą tylko uszczegóławiać zasady przyznawania pomocy finansowej, zgodnie z upoważnieniem, o którym mowa w art. 94 ust. 2 ustawy. Nie mogą natomiast wykraczać poza to upoważnienie i ograniczać przepisu art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 18 marca 2010 r. obecny na rozprawie W. Ł.oświadczył, że miejscem pełnienia przez niego służby jest wprawdzie miejscowość Ż., jednakże służbę tę rozpoczyna w R. skąd samochodem służbowym udaje się do Ż. W tej sytuacji czas dojazdu z Z. do R. gdzie faktycznie rozpoczyna swoją służbę nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z treści powyższych przepisów wynika, że sąd bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym oraz przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. Istotą rozpatrywanej sprawy jest kwestia przyznania pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszowi Policji. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to podstawowe prawo przysługujące funkcjonariuszowi policji, aby mógł w sposób prawnie skuteczny wykonywać ciążące na nim obowiązki. Definicję "miejscowości pobliskiej" zawiera natomiast przepis art. 88 ust. 4 powołanej ustawy, w myśl którego miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W przypadku, gdy nie ma możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego, funkcjonariusz ten może skorzystać z zastępczych form wsparcia umożliwiających mu prawidłowe wykonywanie obowiązków. Tymi zastępczymi formami są: równoważnik pieniężny na remont zajmowanego lokalu (art. 91 ustawy o Policji), równoważnik pieniężny przysługujący wówczas, gdy funkcjonariusz lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 powyższej ustawy), jak również zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, gdy zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Dodatkowym prawem przewidzianym art. 94 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast stosownie do brzmienia art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 wskazanej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, jak również posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy oraz którego małżonek posiada opisany wyżej lokal mieszkalny lub dom. Przywołane powyżej przepisy regulują zasady przyznawania pomocy mieszkaniowej policjantom i wynika z nich, że jako zasadę należy uznawać przyznanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast wszelkie pozostałe formy mają funkcję zastępczą występującą jedynie wówczas, gdy nie ma możliwości zapewnienia pomocy podstawowej. Z brzmienia przywołanych przepisów prawa wynika, że podstawową formą zapewnienia funkcjonariuszowi policji prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jest decyzja administracyjna o przydziale lokalu, natomiast inne formy pomocy z zasady związane są z tym, że taka decyzja nie została wydana. W ocenie Sadu organy administracji publicznej rozstrzygające niniejszą sprawę słusznie uznały, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Zarówno z oświadczenia skarżącego, jak i z ustaleń przeprowadzonych przez organ odwoławczy wynika, że czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego z miejsca położenia zakupionej przez funkcjonariusza nieruchomości (Z.) do miejsca pełnienia służby (Ż.), łącznie z przesiadkami, przekracza w obie strony dwie godziny. Zatem zasadnym było stwierdzenie, że miejscowość położenia nabytej nieruchomości nie odpowiada, w tym stanie faktycznym definicji miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do przyznania pomocy finansowej, o którą wnosił funkcjonariusz. Podnoszone natomiast przez skarżącego kwestie niewielkich odległości pomiędzy tymi miejscowościami, jak również nierentowność połączeń komunikacyjnych pomiędzy nimi nie mają wpływu na wynik sprawy. Ustawodawca bowiem regulując definicję "miejscowości pobliskiej" jako kryterium wskazał czas przejazdu środkami transportu zbiorowego, a nie odległość pomiędzy miejscowościami zamieszkania i pełnienia służby. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Błędnym jest przekonanie skarżącego, jakoby organy administracji orzekające w niniejszej sprawie wydały decyzję w oparciu o akt podustawowy, ograniczający ustawowe uprawnienie skarżącego, o którym mowa w art. 94 ustawy o Policji. Jak już wcześniej wskazano realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako. Przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą. Przy czym uprawnienie to winno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, a dopiero gdy takiego przydziału nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada przysługuje pomoc finansowa. (podobnie uchwała składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. , sygn. akt I OPS 3/08, LEX 364569). Z powyższego wynika, iż przepisy Rozdziału 8 ustawy o Policji, regulujące kwestie mieszkań funkcjonariuszy Policji, z uwagi na ich wzajemną korelację należy stosować łącznie. Dotyczy to również przepisów wykonawczych, do wydania których upoważniają przepisy Rozdziału 8 powołanej ustawy. Stąd za zasadne należało uznać stanowisko organu, zgodnie z którym pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, może zostać udzielona na zakup nieruchomości położonej w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy. Sąd nie podziela natomiast dokonanej przez organ interpretacji art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1692/06, publ. Internet - Centralna Baza Orzeczeń Sądowych Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy wykonawcze regulujące kwestie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie ograniczają przyznania tej pomocy do nabycia nieruchomości na wyłączną własność funkcjonariusza. Celem udzielanej pomocy finansowej jest bowiem zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych policjanta oraz jego członków rodziny wymienionych w art. 89 ust. 1 powołanej ustawy. Cel ten niewątpliwie może być osiągnięty również w przypadku nabycia przez funkcjonariusza w służbie stałej lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość na współwłasność. Z istoty współwłasności wynika bowiem, że każdy ze współwłaścicieli rzeczy uprawniony jest do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych właścicieli. Natomiast samo nabycie przez skarżącego lokalu lub nieruchomości na współwłasność z osobą nie będącą członkiem rodziny, w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy o Policji, w ocenie Sądu nie pozbawia skarżącego, będącego policjantem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanym orzeczeniu. Odnosząc się natomiast do złożonego na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. oświadczenia skarżącego, że faktyczne rozpoczęcie służby następuje w R., Sąd uznał, iż kwestia ta nie może mieć wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. Powołana przez skarżącego okoliczność została bowiem podniesiona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i nie była brana pod uwagę przez organy rozpoznające przedmiotowy wniosek. Okoliczność ta może mieć natomiast znaczenie w przypadku ewentualnego wystąpienia przez skarżącego z ponownym wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. t.p.